敢于创新 勇于实践稳步分类推进事业单位改革

肖志恒

敢于创新 勇于实践稳步分类推进事业单位改革

肖志恒

分类推进事业单位改革关系经济社会发展全局。当前，广东省正处于经济社会发展全面转入科学发展轨道的关键时期，公共需求快速增加，更加注重保障和改善民生，对深化事业单位分类改革、完善公共服务体系提出了更高要求。作为全国事业单位分类改革5个试点省（市）之一，从2006年开始，广东省按照中央的部署和要求，坚持以人为本，以提高公益服务水平为着眼点，积极推进事业单位分类改革，在指导思想、体制机制、公共服务供给模式、组织方式、改革策略等方面敢于创新，勇于实践，走出了一条新路。

一、创新理念：从强调减人减负到强化公共服务转变

在前几年事业单位改革探索过程中，往往以减轻财政负担为主要目标，在实践中注重精简机构和人员，甚至以此作为衡量改革是否成功的主要指标。作为市场经济发育比较成熟的地区，广东省的事业单位改革也存在类似的问题。这种过度依赖“市场化”的手段，弱化了事业单位的社会服务功能，而不加区分地推动本来以发展公益事业为目的的事业单位实行企业化经营，又使事业单位以牺牲社会公益目标为代价，盲目追求机构本身经济效益的最大化，以致偏离了公益目标。另一方面，由于经济发展观念的影响，导致经济社会事业“一条腿长、一条腿短”，集中体现在基本公共服务供给不均衡。在部门间，政府对各类事业机构的投入与公共服务产品的产出方面不对称。在城乡间，农村的教育、卫生、医疗保障等事业的发展远远满足不了农村社会的公共服务需求。在区域间，基本公共服务在地区之间供给不平衡，粤东、粤西和粤北地区的公共服务供给体系和发展水平还很落后。

基于上述认识，广东省把推进基本公共服务均等化作为新一轮事业单位分类改革的价值取向。在改革中，广东省明确提出严格按照“社会事业只能加强不能削弱，公共服务水平只能提高不能降低”的要求，进一步强化事业单位的公益属性，突出政府举办公益事业的主导地位和责任。在教育领域，不断健全高等院校、职业院校、中小学、特殊教育学校等编制标准，明确将政府举办的中小学、特殊教育学校等定为公益一类，对乡镇中心小学、偏远山区农村小学的教师编制适当倾斜，较好地保障了基础教育公平均衡发展、教育资源合理配置。在卫生领域，出台了乡镇卫生院等机构编制标准，将乡镇卫生院、城市社区卫生服务机构、职业病防治、疾病预防控制等机构列为公益一类，将原经费自筹的一部分公立医院定为公益二类，回归公共医疗卫生的公益性质，努力建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系。在科技领域，以组建省工业技术研究院（广州有色金属研究院）为契机，将原转企的部分科研机构整合进入省工业技术研究院，既避免了走“回头路”，又发展壮大了公益科研事业，使该院迸发出强大的创新能力和辐射功能。

与此同时，广东省按照“确保事业单位职工队伍和社会的稳定，不激化矛盾”的要求，在改革中注意把握好尺度，制定人性化的转制单位人员分流安置政策。例如，2009年，在推进广东歌舞剧院、南方歌舞团、广东话剧院等3所文艺演出院团改革时，既坚决贯彻落实国家、广东省关于文化体制改革的政策，对转制前在编在职人员不保留事业编制和事业身份，又高度关注人的尊严、信任、归属感，制定了配套的政策措施，用时间换取改革的空间，让时间来摊薄改革的成本，实行“老人老办法，中人老办法，新人新机制”，保证了原在编人员待遇不降低和改革工作顺利进行。再如，对不具备转企条件的部分事业单位，政府通过购买服务形式支持其参与政府公共服务。

二、创新体制机制：从事业单位行政化向相对独立化转变

改革开放前30年，广东省是摸着石头过河，现在改革进入纵深阶段，许多问题都是全新的，更加需要解放思想，不断探索和尝试。在事业单位改革过程中，如何激发事业单位和主管部门的改革积极性，解决事业单位缺乏活力和竞争力等问题，不断激发事业单位改革的“动力”，一直是改革面临的难点问题。广东省牢牢抓住体制机制创新这一核心，从事业单位本身的需求出发，充分借鉴国内外一切可供利用的经验，努力突破传统事业单位管理方式和运作模式，淡化事业单位行政化倾向，着力探索改革的新路径。

针对传统体制下政府包办、管办不分、行政化等问题，广东省积极探索建立理事会等形式的法人治理结构，淡化事业单位与政府部门的行政隶属关系，逐步打破事业单位的体制束缚，激发事业单位的自主性和积极性，推动事业单位治理结构由封闭向开放、由直接向间接、由单边向多元的转变。广东省选择省水利水电科学研究院、省工业技术研究院等事业单位开展试点，建立以理事会为主要架构的法人治理结构。深圳市从2007年开始就开展了事业单位法人治理试点工作，出台了《建立和完善事业单位法人治理结构实施意见》，确定了10家事业单位作为第一批试点单位，主要涉及教育、医疗、市政设施建设等领域的公共服务项目。目前已批复4家（市高技能人才公共实训管理服务中心、深圳图书馆、市西丽水库管理处、市标准技术研究院）设立理事会，其余6家也在稳步推进中。其中，市高技能人才公共实训管理服务中心和市西丽水库管理处已正式运作，在促进事业单位自我约束、自我管理能力的形成，提高公共服务效率和质量方面取得了良好成效。

三、创新公共服务供给模式：从供给主体一元化向多元化转变

2000年以前，广东省的事业单位基本上由政府主办，事业单位的举办主体相对单一。虽然近几年有所改变，但公共服务效率不高，不能满足社会多样化需求的状况仍然没有得到根本性转变。这次改革，广东省坚持以社会需求为导向，推动公共服务由政府包办转向由公共部门、市场部门、社会部门共同供给，鼓励多种社会力量参与公益事业，逐步形成提供主体多元化、服务方式多样化的公共服务供给新格局。2008年，广东省委、省政府出台《关于发展和规范社会组织的意见》，要求加快发展社会组织，鼓励和支持社会组织以多种形式参与发展社会公益事业。截至目前，社会力量兴办各类学校9170所，医院223所，科研机构50个。特别是广东省的民办学校涵盖了大专、中小学、专业技能学校、成人教育、职业培训以及学前幼儿教育，形成了门类齐全、形式多样的民办教育体系。如揭阳市民办的德桥职业培训学校，每年培训2000多人，其中农村转移劳动力1000多人。

广东省在推进事业单位改革的同时，高度重视同步推进社会组织改革创新等工作，将事业单位改革纳入整个公共服务体系建设和社会体制改革中统筹考虑，使政府从公共服务的直接提供者变为组织和保障者。例如，打破传统“建机构、养人员、办事情”的方式，树立“以事定费”、“以费养事”的观念，根据不同类型事业单位特点，采用政府保障、项目拨付、购买服务等多种方式支持公共事业，保障财政资源的公平合理配置和财政资金使用效益的最大化。目前，广东省已有不少地方和部门的事业单位采取了政府购买服务、养事不养人的办法。如核定后勤服务人员数或政府购买服务人员数，将机关事业单位原由在编人员从事的辅助性、一般事务性、季节性工作交由非在编人员承担。深圳市选择高校、城管、文化部门作为试点，推进事业单位财政经费供给方式改革，实行以事定费和政府购买服务。

四、创新改革组织方式：从分散试点到全面铺开转变

事业单位分类改革涉及隶属关系、利益关系、发展格局的深刻调整，触及体制机制的深层次问题，复杂程度和难度在一定意义上不亚于国有企业改革和政府机构改革。由于改革的不确定性和复杂性，政府、事业单位职工和社会公众都面临“想改革”和“怕改革”的双重博弈，在一定程度上削弱了事业单位改革的动力和推进力度。为协调好体制内外动力的关系，推动事业单位分类改革稳步、健康发展，广东省在时间表和路线图的总体设计上也经历了一个不断发展的渐进过程。

2006年7月，深圳市开始启动了事业单位分类改革。8月，广东省作为全国事业单位分类改革5个试点省（市）之一。省委、省政府高度重视，把事业单位改革提上重要的工作议程。为加强组织领导，2007年，广东省建立了联席会议制度，定期召开会议，研究改革中的重大问题。考虑到事业单位改革的复杂性和艰巨性, 广东省提出“试点先行、以点带面，分步实施、稳中求进”的思路。4月，制定出台了《广东省事业单位分类改革试点指导意见》和《广东省省直事业单位模拟分类目录》，选择部分省直原依（参）照公务员管理的事业单位、原省人事厅、水利厅、原环保局及佛山市进行试点。2008年开始，在总结试点经验的基础上，进一步完善改革思路，完成了广东省事业单位模拟分类等工作。2009年11月，广东省成立了由分管副省长担任组长，省委秘书长、省政府秘书长担任副组长，相关单位负责人组成的省事业单位分类改革领导小组，加强对改革的组织领导，为协同推进改革奠定了坚实的基础。2010年，正式印发了《广东省事业单位分类改革的意见》，标志着事业单位分类改革在全省铺开。截至目前，广东省直事业单位分类工作任务完成过半，388个单位完成改革，撤销机构81个，收回事业编制3000多名，各地市也正结合大部门体制改革和简政强镇事权改革，有序推动改革。

五、创新改革策略：从简单分类向清理规范转变

事业单位改革很大程度上有赖于政府的同步改革和真正的“放权”，而事业单位改革反过来又会对政府改革成果的巩固和深化产生积极影响。广东省在推进事业单位改革时，没有停留在对现有事业单位进行简单分类、“贴标签”上，而是将其与行政体制改革有机衔接，将事业单位改革纳入行政体制改革总体框架统筹考虑，着重抓好事业单位清理规范，积极推动政府职能转变和职能归位。如2007年，将广东省农村财务管理办公室等9个事业单位转为行政机构。在原广东省人事厅所属事业单位改革中，将人才调配、人事信息化管理等行政职能回归机关。2009年，在广东省省直各部门“三定”规定和所属事业单位改革方案中，明确将应由市场承担的任务坚决让渡给市场，将行政机关的微观管理、技术性、辅助性职能交由事业单位，将事业单位承担的行政职能回归机关；在水利、交通运输等部门积极探索决策、执行、监督适度分离和相互协调的体制和运行机制，促进行政机关职能转变，实现决策机构的精干、执行机构的强化，以及技术支撑机构的优化。

在改革中，广东省还特别注重通过总量调控促进事业资源优化配置。一方面，明确严格控制事业机构编制，原则上只减不增，确因经济社会和事业发展，需新增机构或编制的，严格按“撤一建一、总量控制”的原则办理，实行部门或区域、行业、系统内调剂，动态管理。另一方面，广东省注重从促进事业单位发展、创造生机活力的角度出发推进各项工作，调动事业单位改革的积极性。如在航道系统事业单位改革中，从加快畅通、高效、平安、绿色内河航运发展的角度，着重理顺各层次单位的职能任务、定位和关系，将广东省航道系统从四级管理体制改为两级管理体制，实现了站点的优化配置，撤并、整合了业务萎缩的航道分局、站点，推进大站式管理，有效增配了业务繁忙的新兴航道站点，促进了航道事业的科学发展，提高了部门参与和推动改革的主动性和积极性，形成“早改早主动，快改快适应，真改真有效”的共识。

（作者系广东省副省长）