积极稳妥分类推进事业单位改革

张崇和

积极稳妥分类推进事业单位改革

张崇和

《中共中央 国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发 [2011] 5号，以下简称《指导意见》）是指导当前和今后一个时期事业单位改革的纲领性文件。分类推进事业单位改革，是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求，是推进政府职能转变、建设服务型政府的重要举措，是提高事业单位公益服务水平、加快各项社会事业发展的客观需要。党中央、国务院的这一重大决策，顺应了时代发展的需要，顺应了人民群众的良好期盼。《指导意见》立意深远、内容丰富，需要我们系统学习、深刻领会、认真贯彻、抓好落实。

一、准确把握改革的指导思想和总体目标

分类推进事业单位改革的指导思想是，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照政事分开、事企分开和管办分离的要求，以促进公益事业发展为目的，以科学分类为基础，以深化体制机制改革为核心，总体设计、分类指导、因地制宜、先行试点、稳步推进，进一步增强事业单位活力，不断满足人民群众和经济社会发展对公益服务的需求。在分类推进事业单位改革过程中，要始终贯彻这一指导思想，注意把握好以下四个方面。

（一）改革的目的是促进发展。当前，我国社会事业发展相对滞后，存在公益服务总量不足、资源分布不均、供给方式单一、质量和效率不高等问题，特别是一些经济欠发达地区和农村地区公益服务缺位现象比较普遍，迫切需要加快各项社会公益事业发展。《指导意见》鲜明地提出以促进公益事业发展为目的，反映了国情、体现了民意，有利于统一思想，形成共识，充分调动各方面改革的积极性。

（二）改革的基础是科学分类。我国事业单位数量庞大、种类繁多，随着时间推移，一些事业单位的职能和属性变化很大，不少承担行政职能和从事生产经营活动的单位还在作为事业单位管理，事业单位功能定位不清，政事不分、事企不分，既削弱了公益属性，也影响了政府职能有效履行和市场公平竞争。《指导意见》要求以科学分类为基础，既抓住了事业单位改革面临的共性问题，又提出了切实可行的解决办法，为进一步强化事业单位公益属性、深化改革奠定了坚实基础。

（三）改革的核心是体制机制创新。体制机制是管全局、管长远的根本所在，是保证公益事业更好更快发展的核心。目前，一些事业单位不同程度地存在偏离公益目标、生机活力不足、服务质量效率不高等问题，根本在于管理体制不顺、运行机制不畅、相关制度不完善。只有紧紧抓住创新体制机制这个核心和关键，才能从根本上解决影响事业单位健康发展的深层次问题。

（四）改革的工作方针是“20字”要求。分类推进事业单位改革，要坚持“总体设计、分类指导、因地制宜、先行试点、稳步推进”的工作方针。要针对近年来各行业改革中遇到的共性问题、基础问题和衔接问题，进行统筹规划、顶层设计；根据各行业事业单位改革不同特点，加强分类指导；针对不同地区发展水平差异和改革实际，采取因地制宜的方式推进；对看得准的，如“清理规范和科学分类”等大胆实践，对需要进一步探索的，如“管办分离和法人治理结构”等先行试点。总体上达到既积极改革，又稳妥推进的效果。

分类推进事业单位改革的总体目标是，到2020年建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。在分类改革、实现这一总体目标的进程中，需要注重以下五个方面：

一是注重在全局中谋划。要深刻认识到，《指导意见》提出的总体目标与2020年实现全面建设小康社会目标相衔接，与建立社会主义市场经济体制相适应，与建立中国特色社会主义行政管理体制的目标相联系，充分体现了中央关于切实加强公共服务的一贯要求，体现了人民群众对提高公益服务水平的新期待。要把分类推进事业单位改革，放在改革开放和社会主义现代化建设的全局中来谋划、来推进。

二是注重基本服务优先。坚持以人为本是我们党执政的一贯理念，是推动科学发展的核心要求。实现事业单位改革目标，同样要体现这一要求。目前，医药卫生体制改革强调保基本、强基层、广覆盖，教育体制改革强调义务教育均衡发展、资助贫困家庭学生，文化体制改革强调建立公共文化服务体系，都在不同程度上践行了基本服务优先的要求，分类推进事业单位改革总体目标充分体现了这一点。

三是注重治理结构完善。通过改革，完善从事公益服务事业单位的内部运行机制，建立健全法人治理结构，推进管办分离，加强监督指导，努力形成政府、公众、媒体等多方参与的监督体系，形成执行顺畅、规范有序、运转高效的公益服务保障机制。

四是注重体现中国特色。我国的基本国情是人口多、底子薄，区域之间、城乡之间经济社会发展不平衡。体现中国特色，就是要充分考虑国情，从实际出发，努力做到公益服务供给水平适度、布局结构合理、体现公平公正，而不能背离基本国情、超越发展阶段。

五是注重阶段性目标。按照中央的改革部署，今后5年，要在清理规范基础上完成事业单位分类，基本完成承担行政职能事业单位和从事生产经营活动事业单位的改革，在从事公益服务事业单位改革方面取得明显进展，社会力量兴办公益事业的制度环境进一步优化。要通过这一阶段性目标的实现，有针对性地解决好目前公益事业发展和事业单位运行方面存在的突出矛盾和问题，有重点地对体制机制的关键环节进行改革，力求一段时间内见到成效，为实现总体目标奠定基础。

二、认真落实改革的六项重点任务

中央在分类推进事业单位改革的决策部署中，提出了一系列促进公益事业发展的新思路、新举措，明确了六个方面的改革任务。落实好改革任务，一定要按照中央要求，突出重点，着力从以下几个方面分类推进事业单位改革。

（一）科学划分事业单位类别。这是改革的基础和切入点。我国事业单位数量大、种类多，随着时间的推移，事业单位中有的职能和属性已经发生很大变化，只有进行科学分类，才能合理界定事业单位范围，促进政事分开、事企分开，才能根据不同事业单位的特点有针对性地实施相应政策。要在清理规范基础上，按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能的、从事生产经营活动的、从事公益服务的三大类别。同时，根据职责任务、服务对象和资源配置方式的不同，细分从事公益服务的单位，把主要承担基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的划入公益一类，把主要承担一般性公益服务，可部分由市场配置资源的划入公益二类。

（二）推进承担行政职能事业单位改革。这类单位承担行政职能，但却缺乏必要的监管手段对其约束。其改革既是分类推进事业单位改革的重点任务，也是行政管理体制改革的重要内容。对这类单位的改革，要重点注意三个方面：一是严格认定标准和范围，承担行政职能的认定依据为国家有关法律法规和中央有关政策规定；二是区分情况实施改革，结合探索实行大部门体制，能转职能的不转机构，确需转机构的调整为内设机构，必须单独设置的按照精简效能原则设置；三是确保“两个不突破”，即不突破现有各级政府机构限额、不突破现有人员编制总额，防止出现新的膨胀。

（三）推进从事生产经营活动事业单位改革。这类单位主要以营利为目的，不符合事业单位的功能定位，也不利于自身融入市场做大做强，某种程度上还影响市场竞争的公平公正。对这类单位的改革，一方面，要推进转企改制，按照现代企业制度要求深化改革，转换机制，逐步与行政主管部门脱钩；另一方面，要完善过渡政策，在5年过渡期内国家给予适当保留原有税收等优惠政策，原有正常事业费继续拨付。同时，做好离退休人员的待遇和医疗保障等方面的接续，确保待遇水平平稳衔接。

（四）推进从事公益服务事业单位改革。这项改革与人民群众的切身利益息息相关，是分类推进事业单位改革的重中之重，是改革的长期任务，也是改革总体目标的主体内容。要牢牢把握强化公益属性、激发生机活力、促进公益事业发展这一根本目的，切实为人民群众提供更加优质高效的公益服务。

一是改革管理体制。首先要转变政府职能。创新行政主管部门对事业单位的管理方式，减少微观管理和直接管理，强化制定政策法规、行业规划、标准规范和监督指导等职责，进一步落实事业单位法人自主权。其次要探索管办分离。对面向社会提供公益服务的事业单位，把不宜由政府行使的职责分离出去，把必须由政府履行的职能保留下来并进一步加强和完善，解决目前政府部门直接举办和管理事业单位，既当“裁判员”又当“运动员”，“只管脚下、不管天下”等问题。再次要逐步取消行政级别。根据行业特点及自身规模、作用等，对面向社会提供公益服务的事业单位，研究建立相应的等级规格体系，着力解决事业单位行政化色彩浓等问题。最后要创新机构编制管理。对不同类型事业单位实行不同管理，科学制定机构编制标准，合理控制总量，着力优化结构，建立动态调整机制，强化监督管理。

二是建立健全法人治理结构。要落实事业单位法人自主权，提高运行效率，确保公益属性。对面向社会提供公益服务的事业单位，要探索建立理事会、董事会、管委会等多种形式的治理结构。这是改革事业单位管理体制的具体形式，也是理顺政府与事业单位、事业单位与人民群众关系的重要途径。作为一种新的运行模式，要在先行试点基础上逐步推进。

三是深化人事制度改革。要以转换用人机制和搞活用人制度为核心，以健全聘用制度和岗位管理制度为重点，建立权责清晰、分类科学、机制灵活、监管有力的事业单位人事管理制度。同时，对不同类型事业单位实行分类人事管理，公益一类在审批编制内设岗，公益二类在备案编制内设岗。要通过深化人事制度改革，解决事业单位人员能进不能出、能上不能下等问题，改变用管理党政机关工作人员的办法管理事业单位人员。

四是深化收入分配制度改革。要以完善工资分配激励约束机制为核心，结合规范事业单位津贴补贴实施绩效工资，进一步做好义务教育学校、公共卫生与基层医疗卫生事业单位实施绩效工资工作；对其他事业单位实施绩效工资，坚持分类指导、分步实施、因地制宜、稳慎推进，更好地调动事业单位工作人员的积极性和主动性。

五是推进社会保险制度改革。要完善事业单位及其工作人员参加基本养老、基本医疗、失业、工伤等社会保险政策，逐步建立起独立于单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的社会保险体系。要推进事业单位养老保险制度改革，实行“老人老办法、新人新制度、中人逐步过渡”，建立职业年金制度，保持待遇水平平稳衔接，做到权利与义务相对应、公平与效率相结合、保障水平与经济发展水平及各方面的承受能力相适应。统筹考虑企业、事业单位、机关离退休人员养老待遇水平。

六是加强对事业单位的监督。要在落实事业单位法人自主权的同时，建立健全事业单位绩效考评、信息披露、社会公示和听证等各项制度，加强审计和舆论监督，进一步实现监督主体多元化、监督方式多样化、监督内容更全面，确保事业单位不偏离公益目标。

七是全面加强事业单位党的建设。要着力加强事业单位党的思想建设、组织建设、作风建设等，充分发挥事业单位党组织在促进事业发展、完成本单位中心任务中的领导核心或政治核心作用，保证党的基本路线方针政策在事业单位贯彻执行。

（五）构建公益服务新格局。大力发展公益事业，既要发挥政府主导作用，也要鼓励社会力量广泛参与，引入民间资本和市场机制，形成相互竞争、共同发展的局面。要按照构建提供主体多元化、提供方式多样化的公益服务新格局的要求，充分发挥好政府、社会和市场三个角色的作用。一要强化政府“保基本”的责任，推进基本公共服务均等化，优先发展关系基本需求的公益服务，加快发展农村、欠发达地区和少数民族地区公益事业，切实保障广大农民和城市低收入群体就医、上学等公益服务需求。二要鼓励社会力量兴办公益事业。目前，社会事业领域仍存在不少体制机制障碍，政府唱“独角戏”的局面尚未根本改变。支持和鼓励社会力量兴办公益事业，有利于扩大公益服务供给总量，也有利于产生“鲶鱼效应”，推进事业单位改革创新。要完善相关政策，推进公平准入，对社会力量兴办公益事业的，在设立条件、资质认定、职业资格与职称评定、税收政策和政府购买服务等方面，同事业单位公平对待。三要充分发挥市场机制作用。进一步完善扶持政策，充分发挥市场在公益事业领域资源配置中的积极作用，为社会资本投资创造良好环境，推动相关产业加快发展，满足群众多层次多样化需求。

（六）完善支持公益事业发展的财政政策。推进事业单位改革、促进公益事业发展，离不开财政的支持。一要加大财政支持力度，加快建立健全公共财政体系，着力构建财政支持公益事业发展的长效机制，形成多渠道筹措资金发展公益事业的投入机制。二要改革和完善财政支持方式，按照国家政策和以事定费的原则，对不同类型事业单位实行不同的财政支持办法。三要推进预算管理、政府采购和国有资产管理等相关改革，确保财政资金和国有资产使用规范、安全、有效。

三、始终坚持改革的总体要求

分类推进事业单位改革是继我国经济体制改革、行政管理体制改革之后的又一项重大改革，事关经济社会发展全局，任务复杂艰巨。《指导意见》提出了改革的总体要求，必须从实际出发，坚持好、落实好。

（一）坚持改革的五项基本原则。一要坚持以人为本，把提高公益服务水平，满足人民群众需求作为出发点和落脚点；二要坚持分类指导，根据不同类别事业单位的特点，实施改革和管理；三要坚持开拓创新，破除影响公益事业发展的体制机制障碍，鼓励进行多种形式的探索和实践；四要坚持着眼发展，充分发挥政府主导、社会力量广泛参与和市场机制的作用，实现公益服务提供主体多元化和提供方式多样化；五要坚持统筹兼顾，充分发挥中央和地方两个积极性，注意与行业体制改革、政府机构改革等相衔接，妥善处理改革发展稳定的关系。

（二）坚持分业推进的改革方式。分类推进事业单位改革不是要代替行业体制改革，主要是解决事业单位改革中的共性问题、基础问题和衔接问题。教育、科技、文化、卫生等行业体制改革，要按照现行领导体制和政策规定继续推进。

（三）坚持分级负责的组织方式。按照统一领导、分级管理的体制，分类推进事业单位改革的责任主体在地方，中央进行政策指导，地方分级组织实施，各负其责，充分发挥中央和地方两个积极性。各省（自治区、直辖市）党委、政府对本地区的改革负总责，建立领导小组，健全工作机制，结合实际研究制定实施意见并抓好组织落实。中央建立分类推进事业单位改革工作部际联席会议制度，负责交流改革情况、研究共性问题、提出工作建议等工作。

（四）坚持改革目标的远近结合。分类推进事业单位改革是一个长期的系统工程，不能急于求成、一蹴而就。《指导意见》既提出了到2020年的总体目标，也提出了到2015年的近期目标，远近结合，不毕其功于一役。具体到每项改革任务，也不要求一步到位，而是分年度完成，分步骤实施。在遵循总体目标和阶段性目标的前提下，要结合地区、行业、部门事业单位之间的实际情况，先易后难、分步实施，稳步推进改革。

（五）坚持“两个不突破”的总体要求。对承担行政职能事业单位改革，实现政府机构限额和编制总额“两个不突破”。一要严控范围，通过严格标准、严格审核、逐级备案，把这类单位控制在最小范围；二要重在整合，能转职能的不转机构，或者转为行政机关的内设机构，确需单独设置的，尽量综合设置；三要逐步消化，政府机构和行政编制空额有多少，就转多少，一时转不了的逐步过渡。

（六）坚持“三个确保”的改革底线。确保社会和谐稳定，确保国有资产不流失，确保公益事业健康发展，是改革的底线，必须予以坚持。确保国有资产不流失，关键要做好资产清查、资产评估、产权和工商登记工作；确保公益事业健康发展，关键要切实做好从事公益服务事业单位的七项改革工作，努力形成公益服务新格局；确保社会和谐稳定，关键是落实好过渡政策，把涉及人的改革工作做细做实做到满意。

（作者系中央编办副主任）