云安改革巡礼（二）——广东省云安县实施镇级大部制的实践与探索

中共云安县委 云安县人民政府

云安改革巡礼（二）
——广东省云安县实施镇级大部制的实践与探索

中共云安县委 云安县人民政府

由于受传统行政管理体制的制约，乡镇施政曾经“没权办事、没钱办事、没人办事、没时间办事”，能力下降，威信受损。针对这些问题，云安县以实施镇级大部制改革为突破口，激发乡镇施政活力，取得了明显成效。

一、改革动因

破解乡镇政府施政难题，必须从体制机制上探究根源。从云安县情实际分析，体制机制制约主要有以下几个方面：

1.职权不对称，权责不明晰。在传统的行政管理体制下，乡镇责重权小。如乡镇对农村建房、圩镇管理等一些违规的人或事，想管管不了，群众有意见；一些本应由县级以上部门负责和由市场运作的项目或工程，却放到了乡镇，想做做不了，做了不讨好，群众有怨言。乡镇想管的事管不了、该办的事办不好、应花的钱花不起。

2.体制机制与农村改革不配套。在社会管理上，仅对乡镇的计划生育和社会综治实行“一票否决”，对农民增收、公共服务等社会民生并没有硬指标；在财税保障上，农业镇、资源镇虽然在生态保护和工业发展上为地方发展作出了贡献，但由于没有有效的补偿机制，镇级财源收入少，一些区位条件较差的乡镇也要上工业项目来增加财政收入，没有精力解决农民增收等民生问题；在政绩考核上，基层干部存在重眼前利益轻长远发展，重个人政绩轻群众利益的思想倾向。政府行为与群众意愿不协调，一些农村改革和发展的举措成了政府的“一厢情愿”，群众的参与性不高。

3.“重城市轻农村、重发展轻民生”，城乡发展失衡。对统筹城乡发展缺乏总体规划和协调，统筹兼顾运用不够得当，公共财政对农村的投入不足，城乡区域基础设施建设差距较大，农村经济发展比较缓慢且不均衡。其中，2009年，县城镇居民人均可支配收入9515元，农村居民人均纯收入5521元，城乡收入差距比为1.72∶1，两项指标的总量在全市排位均靠后。

二、创新实施镇级大部制改革，实现资源整合效益最大化

把乡镇机构设置从过去“向上相对应”转为“向下相适应”，以“不增人员，减少成本，提高效率”为原则，整合现有资源组建党政办、农经办、宜居办、综治信访维稳中心、社会事务服务中心等“三办两中心”，构建大部制组织结构，有效解决农村组织建设、环境建设、农民增收、社会管理和民生五大问题。

1.组建党政办，解决组织建设问题。党政办主任由镇委副书记担任，主要负责党建、廉政建设、文化宣传、日常事务、组织协调和检查督促等事务，统筹推进各项工作。2010年，在党政办创新设立“两代表一委员”工作站，作为辖区各级党代表、人大代表、政协委员履行职责、联系群众的工作平台，使其作用发挥常规化、有效化。两年来，“两代表一委员”工作站组织开展调研、视察、评议活动11次，共完成653项决策意见收集，对145项重大决策进行监督。

2.组建宜居办，解决环境建设问题。宜居办主任由镇班子成员兼任，主要承担村镇规划、绿道建设、旧村改造、环境整治、生态保护、沼气建设等“六大职责”，全面推进新农村建设。2011年，围绕农村改貌这个重点，按照“政府引导、部门配合、群众主体、社会参与”原则和“一富解百难、一绿衬百美、一好展新貌、一净益身心、一和兴盲业、一特显风彩”要求，创新“5+X”（“5”即经济发展、生态优良、建设有序、环境整洁、乡风文明，“X”即特色彰显）模式，扎实推进名镇名村示范村建设，试点建设名镇1个、名村3个、示范村5个。据统计，全县名镇、名村、示范村建设计划总投资2128.25万元，目前已完成投资911.7万元，其中地方财政投入401万元，镇、村自筹146.8万元，群众捐款264.64万元、捐物（折款）25.3万元、投工投劳0.86万工日。规划到2015年，实现全县30%以上的行政村完成示范村建设（其中全县100%的行政村完成名村建设），30%以上的镇完成名镇建设的目标任务。此外，以“垃圾不清清干部、服务不下干部下”的决心整治农村环境，建立环境整治“政府主导、分级负担、以奖代补、绩效挂钩”的保障体系，探索构建“户分类、村收集、镇转运、县处理”的农村生活垃圾处理运作模式，开展生活垃圾处理的自然村的覆盖率由42.3%提高到88.7%，受益人口达27.9万多人。计划到2013年，全县农村垃圾收集率和处理率将达100%。

3.组建农经办，解决农民增收问题。农经办主任由镇班子成员兼任，办公室整合机关原有涉农行政职能。对驻镇的8个事业站所全部改为以镇管理为主、上级部门业务指导，并重新分类整合，改革为农村土地流转服务中心、农村劳动力服务中心、农业发展服务中心的三大服务中心，既为事业单位，又起到作为政府优化“三农”服务的工作平台，统筹专业协会、专业合作社等经济组织资源为基层群众服务。同时，开通云安“三农”服务网，把农村土地流转、农村劳动力供求、农产品产供销等信息统一在网上发布，有效增加农民财产性、劳务性、经营性收入。2010年，全县劳务经济收入12亿元，农民人均纯收入6491元，同比增长17.1%。目前，全县已有41.18%的农村劳动力实现转移就业，51.7%的可流转土地实现流转，土地流转为农民增加财产性收入3184万元。据统计，“三农”服务网开通以来，共发布各类信息1305条，网站浏览人数为3.9032万人次，平均每天240人次。

4.组建综治信访维稳中心，解决社会管理问题。综治信访维稳中心主任由镇委副书记兼任、专职副主任由镇委委员及派出所所长兼任。中心整合镇司法所、信访、综治等资源，主要负责法制宣传、社会管治、矛盾排查、纠纷调处、接待来访、应急处置、治安防控、司法建设等工作，以打造密切党群关系、锻炼基层干部、保障各项工作、营造和谐氛围的工作平台。2011年1月至10月，全县共受理、调处各类矛盾纠纷746宗，成功调处726宗，调处成功率达97.3%。其中，县中心调处矛盾纠纷36宗，占全县总数的4.8%；镇中心调处矛盾纠纷221宗，占全县总数的29.6%；村工作站调处矛盾纠纷489宗，占全县总数65.6%。

5.组建社会事务服务中心，解决民生问题。社会事务服务中心由镇分管领导担任中心主任，主要职能是行政服务、社会保障、计划生育、教育卫生、合作医疗、基础建设，增强城乡基本公共服务均等化能力，建立“一校两院三保障四工程”公共服务体系（“一校”，即优先发展教育；“两院”，即加快镇卫生院和镇敬老院建设；“三保障”，即增强社会保障、医疗保障、劳动保障能力；“四工程”，即实施宜居家园工程、社会管理工程、收入倍增工程和固本强基工程），解决群众最关心、最直接的民生问题。同时，财政资金向农村倾斜投入力度不断加大，扩大“三保障”的公共财政覆盖面。2010年，财政投入到农村的农业、教育、社会保障、医疗卫生、环境保护等民生资金达4.2亿元，占一般预算支出的60.23%。

三、创新建立社情农情研判机制，实现社会民生服务常态化

在增强乡镇施政能力的基础上，我县结合镇级大部制改革，创新建立“两研判一考核”机制，强化对新形势下社情农情的研判分析，健全镇村落实考核机制，以优化政府服务激发乡镇大部制改革活力，把政府“三农”服务导入常态化轨道。

1.建立社情研判机制。以镇综治信访维稳中心作为县、镇、村三级信访维稳大网络的“神经中枢”，建立“矛盾共排查、纠纷共调处、问题共研判、预案共制定”的工作机制，实施“日排查、周研判、月考核”制度，变事后处理为事前排查、研判、防控，及时排查、化解基层矛盾纠纷和不稳定因素，切实提升社会管理水平，改善党群干群关系，营造幸福共享的和谐氛围，维护社会团结稳定。

一是以三级平台建设为立足点，构筑“村疏导、镇调处、县督导”综治网络。在明晰“村调处‘小事’、镇处理‘大事’、县处置‘难事’”功能定位的基础上，建立以“两代表一委员”、居民小组长、村民小组长为骨干的信息员网络，使三级平台能及时了解社情民意，有效地化解社会矛盾，真正做到“小事不出村、大事不出镇、难事不出县”。

二是以农村改革为结合点，构建“保运作、保发展、保稳定”的工作格局。结合县域主体功能区建设，把三级平台作为各地履行社会维稳功能职责的主载体，并逐年提高三级平台运作经费。结合乡镇大部制改革，把镇中心作为乡镇常设机构，并逐步扩大乡镇的社会管理事权、财权和人事权，让乡镇的工作重心转移到社会维稳上来，以改革保运作、保发展、保稳定。

三是以软件建设为着力点，健全“日排查、周研判、月考核”的运作体系。以优化效能为重点，坚持“日排查”制度，以“每日一体检”发现病患之源，及时把握工作主动权；坚持“周研判”制度，以“每周一会诊”诊治疑难杂症，全面提高工作精准度；坚持“月考核”制度，以“每月一奖惩”兑现激励政策，有效增强队伍战斗力，变事后处理为事前防控，及时排查、化解基层矛盾纠纷和不稳定因素，确保社会和谐稳定。2011年以来，全县呈现“零上访、低犯罪、少纠纷”的良好局面，没有发生群体性事件和恶性治安案件，没有发生群众越级进京到省集体上访、非正常上访；2011年上半年，万人犯罪率仅为万分之3.89，大大低于全省平均水平，矛盾纠纷同比下降35%。

2.建立农情研判机制。结合镇级“大部制”改革，在农经办创新设立农情研判室，以“农民增收、农业增产、农村稳定”为研判重点，建立“农情月记、季度研判、年终考核”的研判机制，规范“农情日记-农情月记-农情研判-工作实施-总结考核-建档立册”的研判流程，坚持“农民增收、共同研判、实时研判、有的放矢”的研判原则，整合“三中心”资源，把农村土地流转、特色农业发展、农村劳动力转移及扶贫开发“双到”工作等纳入农情研判范畴，每月收集、记录“三农”工作情况，并以镇为单位，县、镇、村三级领导每季分析研究农民增收形势，针对存在的问题提出解决办法，有效推动农民增收。

一是建立“农情月记”制度。镇级“三个服务中心”每月按《农情调度月历》的规定上报相关表格及文字材料，及时发布种植业生产政策、技术措施、动态等相关信息，并对《农情调度月历》规定的内容进行综合记录、登记造册、归档，深入掌握第一手材料，形成农情月记，供领导决策。

二是建立“季度研判”制度。农情研判室每季组织召开一次研判会，对本季农情工作进行回顾，分析现状、研究对策、部署工作；根据各个时期农业生产工作出现的新情况、新问题开展研讨，包括发展粮食生产、特色农业、推广良种良法、技术培训、自然灾害、救灾复产、病虫害防治、农产品销售等，并相应制定工作措施，形成农情研判纪要。

三是建立“年度考核”制度。每年对各镇促进农民增收的工作制度、工作措施和工作成效等进行考核检查。2011年以来，全县编印农情月记166期、农情研判纪要58期，进行农情研判90次，研判事项454宗，提出对策300条，解决问题255个。

3.建立镇村干部考核机制。坚持把功能区划理念融入乡镇考评机制，建立“不以GDP大小论英雄、只以功能发挥好坏论成败”的政绩考核机制，设置共同指标和类别指标60个，科学设置分值权重，以相同的指标内容、不同的指标权重实行分类考核，把考评重点放在功能履职上来，体现权责一致，充分体现“功能发挥好、考核得分高”特色和“科学性、公平性、公开性、公正性”的特点，从根本上破除“唯GDP论”的政绩观念，营造了“重实绩、比贡献”的工作格局。2009年，属“生态与林业协调发展区”的高村镇综合考评得分排位从过去倒数第一跃居全县首位，而属“工业化促进地区”的六都镇则因社会矛盾考核指标扣分，从过去的首位退居次席，“特色农业地区”的前锋镇名列前三，并获“优秀”等次，而“工业化促进地区”的石城镇、镇安镇综合考评仅获“良好”等次；2010年，属“特色农业地区”、“生态与林业协调发展区”的乡镇综合考评则全部获“优秀”等次。此外，创新建立了激励型的村干部养老保险机制，把村干部在职时的工作实绩与退休养老保险金挂钩，充分体现“在职干得好，退休待遇高”特色；制定《关于对全县村民小组长实行“年度评议，以奖代补”的办法（试行）》，主要评议村民小组长在维护社会稳定、搞好村容村貌、抓好生态保护、促进农民增收、做好社会服务等方面发挥作用的情况，最大限度地调动和激发村民小组长在扎实推进社会主义新农村建设中的积极作用，在有序推进村民自治中的骨干作用，促进农村和谐稳定、科学发展。

四、创新推行富县强镇事权改革，实现政府行政服务效能化

结合乡镇“大部制”改革，以“配强、重责、放权”为原则，推选富县强镇事权改革，下放“三大权力”，进一步激发“三办两中心”的履职活力，提升行政服务效能。

1.逐步扩大乡镇应有社会管理事权。本着“能放则放，该放必放”和“责权利相一致”原则，进一步扩大镇级社会管理权限，切实改变乡镇政府责重权小的局面。2011年把原来11个县直部门的32项职权下放扩大到14个县直部门的72项职权，包括擅自开垦林地的行政处罚权、投资千万元以下企业项目审核权、小（二）型水库防限水位和山塘安全蓄水位审批权限等，增强乡镇社会服务功能。

2.逐步扩大乡镇应有财权。探索建立财政保障和税收共享的激励型增长机制，在云浮循环经济工业园区、云安现代农业示范园建设和均等城乡基本公共服务等方面扩大税收共享、财政保障的覆盖面。除县对镇的干部工资和公共服务支出给予全额保障外，逐步提高乡镇税收返还比例，最高给予超增部分100%的奖励。其中，2011年财政保障镇级运作经费从170万元／镇提高至210万元／镇，强化各乡镇履职功能保障，为乡镇均等城乡公共服务提供财力保障；村级保障经费从2010年每村每年1.56万元提高到2011年的3万元，主要用于保障村“两委”基本运作和推进新型城镇化建设，让群众在均等城乡基本公共服务上得到幸福。同时，转变县直部门资金下拨方式，扶持资金统一划拨到镇政府，由部门负责监管，乡镇直拨扶持对象，树立乡镇权威。通过扩大乡镇应有财权，使乡镇政府财力进一步增强，既保障了乡镇运作，又理顺了乡镇利益关系，更激励了乡镇履行功能职责的积极性，让乡镇有更多财力投入到服务“三农”工作上来。

3.逐步扩大乡镇应有人事权。围绕配强配优乡镇班子的要求，进一步扩大干部人事推荐权、干部调整建议权和干部问责处理权，使乡镇党委对配备镇级班子副职有推荐权，调整个别镇班子成员有建议权，乡镇干部工作问责有处理权。2009年以来，经乡镇向县委推荐并得到提拔使用的干部达55人。乡镇职权改革的稳步推进，逐步改变了基层政府责重权小现状，让乡镇在履行“5+X”功能职责中，职权对称、权责明晰，有效增强了和谐施政能力。

五、改革成效及启示

通过实施镇级“大部制”改革，有效破解乡镇政府施政难题。主要成效体现在三个方面：一是转变了政府职能，强化了社会管理。改革让乡镇从片面地追求经济增长中解放出来，政府职能从业务型、管理型向服务型、法治型转变，履职重点转移到农村的组织建设、农民增收、生态环境、社会维稳等社会管理和公共服务上来，优化了机构设置，强化了服务效能，乡镇有权办事、有钱办事、有人办事、有时间办事，施政更加坚强有力。二是转变了干部作风，融洽了党群关系。改革让基层干部的工作理念从“眼睛略性研究力量建设。近期建议进一步加强现有国家级研究机构的宏观性、战略性研究职能，增设专门性内部研究机构，充实研究队伍，大幅度提高经费保障力度。鉴于国家级的宏观性、战略性研究机构数量比较少、使命特殊，改革可以以独立事业法人为单位，具体研究每个单位的职能、编制和经费需求，实事求是地制定改革方案，不能搞“一刀切”。长期来看，可以考虑在整合现有研究力量的基础上组建国家战略研究院，开展系统性、多学科重大战略研究，为我国现代化进程和发展成为领导型国家提供强有力的智力支持。

（作者系国家发改委经济研究所副所长）