应强化宏观性战略性政策研究

宋 立

应强化宏观性战略性政策研究

宋 立

一、宏观性、战略性研究尚未得到足够重视

长期以来，受各种因素影响，我国社会科学研究并没有获得自然科学研究一样的地位。虽然改革开放以来，国家对社会科学有所重视，相继成立了包括宏观性、战略性研究的相关社会科学研究机构，但在具体工作层面，包括宏观性、战略性研究在内的社会科学研究并没有真正被重视，以致一些社会科学研究项目乃至学科发展不得不依靠“搭便车”方式。如改革开放之初，“软科学”概念的提出和相关学部的设立，使得管理科学等部分学科通过搭自然科学的便车得以快速发展。但总体来看，能够“搭便车”发展的，也仅仅包含了与自然科学直接相关的一小部分，并不能全面覆盖社会科学全部。

一是“创收体制”影响战略性研究机构发展并弱化了宏观性、战略性政策研究。以国家财政“甩包袱”为初衷的“创收机制”，实际上引发了事业单位分化，并在一定程度上削弱了宏观性、战略性研究尤其是政策研究。从根本上来说，“创收体制”适合以微观研究为主、具有直接市场价值的部分研究机构，不适合宏观性、战略性、政策性研究机构。因为在“创收体制”下，为保障生存，从事宏观性、战略性研究的机构和人员不得不进行微观性、短期性的研究项目，同时在宏观性、战略性和微观性、市场性研究两条战线作战。这样，既不能一心一意地进行宏观性、战略性政策研究，也不愿心甘情愿地转而进行微观性、市场性项目研究，从而导致既不能专业化、高水平地完成从外部承揽的微观研究任务，也不能全神贯注地持续保障内部下达的宏观性、战略性研究任务。20世纪90年代以来，随着经济加速发展和咨询服务市场发育，直接面对市场的事业单位逐渐发展壮大，但以宏观性、战略性政策研究为主的事业单位则相对萎缩。这些单位经费保障程度不断降低，骨干人员逐渐流失，不得不通过“以外养内、以微观养宏观、以市场养政策”来勉强维持。

二是宏观性、战略性研究机构情况有所改善但并未根本改观。近年来，一方面“科教兴国”战略为社会科学研究提供了一次新的“搭便车”机会，大学的社会科学院系随之得到了比较多的经费支持，但主要是基础性、纯学术性研究，社会科学从总体上仍然没有得到应有且全面的重视。另一方面随着国家财政状况改善，社会科学研究经费有所增加，对政策性、战略性研究的投入有所提高，但仍然不能满足高质量政策研究的实际需要，支持力度既不能和自然科学、大学社会科学院系相比，更不能和金融机构等专业市场性机构相比。总体而言，国家对宏观性、战略性研究尤其是超前性研究关注不够充分，没有从体制机制上形成有利于宏观性、战略性政策研究的环境和条件，宏观性、战略性研究单位的困境仍然没有根本改观，骨干人员流失、招不到理想新人等情况仍然明显存在。虽然近年来大学生、研究生就业形势十分严峻，但事业单位尤其是宏观性、战略性研究单位招收人数与报考人数比例基本维持在10∶1左右，仅为从事同样专业的机关的十分之一甚至百分之一。一些事业单位人员严重不足，并不一定说明这些单位不重要，而可能是因为对这些单位不够重视，没有足够经费养人，更没有足够的魅力吸引人才。

二、日趋复杂的国内外形势要求重视宏观性、战略性政策研究

如果说在过去“摸着石头过河”的阶段，宏观性、战略性政策研究不足尚可以通过实践摸索或搭国际机构研究或其他国家机构研究便车的话，那么到现在，随着国内发展形势复杂化、矛盾凸显以及国际环境变化与挑战增加，不仅搭便车方式逐渐行不通了，而且现在许多问题是我国独有或首先遇到的问题，不进行深度的宏观性、战略性政策研究已经不行了。加强和改进宏观性、战略性政策研究不仅十分必要，也已经非常迫切。

一是我国进入发展动力减缓而矛盾凸显的中等收入阶段。2010年我国经济顺利实现了发展水平从中下等收入向中上等收入的阶段性跨越。可以预见，未来15年-20年将是跨越所谓“中上等收入陷阱”的关键时期，总体来看，未来十几年我国仍将处于可以大有作为的战略机遇期，但能否避免“中等收入陷阱”，顺利实现从中高收入阶段向高收入阶段的历史性跨越，仍然面临比较大的不确定性。由于原有的经济发展模式存在的问题逐渐暴露，经济发展将进入明显的减速期，各种经济、非经济尤其是社会矛盾将进一步凸显，我国发展和现代化进程将不可避免地面临多种困难和挑战，包括跨越中等收入阶段与经济发展方式的矛盾，工业化、城市化进程加速与资源环境约束加剧之间的矛盾，以及经济发展减速与社会矛盾凸显的矛盾等等。从其他发展中国家的教训来看，随着经济发展水平提高，一方面原有经济发展动力机制不能为继，经济逐步进入减速阶段，高速增长掩盖或缓解的矛盾和问题逐渐显现，另一方面随着人均收入水平提高，公众权利意识觉醒，价值取向趋于多元化，各种社会矛盾和问题日益凸现，而可用来解决矛盾的手段和途径越来越少。为了及早应对这些困难和挑战，超前性地加强宏观性、战略性的政策研究是非常必要的。

二是我国对外关系进入挑战大于机遇的复杂时期。总体来看，随着我国发展成为世界第二大经济体，以及预计在未来15年左右发展成为世界第一大经济体，不仅世界经济格局和中国在世界经济版图的位置将继续发生重大根本性变化，中国与世界经济尤其是领导型国家的经济、超经济关系均将发生重大战略性变化。由于我国与主要发达国家力量对比变化，世界尤其是发达国家对我们的态度也有可能发生变化。我国发展和现代化的前途越来越光明，但发展道路将越来越曲折。我们面临的外部环境可能趋于复杂严峻，各种可以预见和不可预见的风险和挑战将明显增多，我国有可能进入外部挑战大于机遇的复杂时期。第一，危机后的世界经济形势要远比原来预期的复杂和困难，类似上世纪70-80年代滞胀的复杂形势有可能重现。我们先前对后危机时期世界经济中长期发展趋势预计过于乐观，而对世界经济面临的问题和我国发展的外部环境的复杂性认识不足。第二，主要国家在危机后相继推出的新战略将我国视为挑战者甚至假想敌。危机之后主要国家“竞争”性地推出了着眼长远发展和国际竞争的新战略，充满了强烈的忧患意识和竞争意识，中国被主要国家视为竞争者、挑战者甚至假想敌。第三，美国对我国的战略态度已发生转折性变化。虽然我国总量超过美国大约在15年之后，但美国情绪化反应已经大大提前并以更加强烈的形式出现，类似上世纪80年代日美贸易摩擦情形有可能在更大程度、更大范围和更加不同性质在中美之间重现，很有可能演变为全面政治经济甚至局部军事摩擦。不仅如此，中美双方对这种变化的认识可能处于不对称状态，发达国家大致了解我国的可能走向和面临的问题，且美国对我们的研究也处于领先状态。如美国多个权威研究机构已在深入研究2049年的中国，而我们对自己的研究才刚刚推进到2020～2030年，更不用说我们对美国的研究尚处在2010年。我们应对美国摩擦、挑战甚至挑衅的全面战略研究尚未开始，加强宏观性、战略性研究迫在眉睫，刻不容缓。

三、加强宏观性、战略性研究需要公益性研究机构

一是宏观性、战略性研究不能有效外包。宏观性、战略性政策研究从根本上说属于纯公共产品，应由政府直接提供。虽然从改革方向来看，即使纯公共产品也不一定必须由政府直接生产，有些可以通过政府购买服务的方式由市场来提供。从理论上来说，宏观性、战略性政策研究也可以通过政府采购方式让市场来提供，如通过课题或项目招标方式选择高等院校、科研机构或咨询机构等进行研究。事实上，如“五年规划”的前期研究等课题项目已经探索采取这一方法，而目前宏观性、战略性政策研究机构所赖以生存的“以外养内”方式，即主要承接地方政府的外包服务。从国家宏观性、战略性政策研究的绩效来看，虽然部分外包是必要的，也有利于开拓思路、丰富思维，但宏观性、战略性政策研究项目既不能全部并完全以“课题招标”方式进行有效外包，也不能长期持续以外包方式采购。究其原因，第一，保密性要求，宏观性、战略性政策研究一般具有一定的敏感性，研究过程及研究成果需要一定期限甚至长期保密，外部人员及外包难以保障保密需要。第二，时效性要求，宏观性、战略性政策往往具有一定时效性，外包研究承担者往往同时承担多个项目，难以全力进行研究以满足项目时效性，也难以保证研究工作与决策部门需求的同步性和协调性。第三，连续性、系统性要求，宏观性、战略性政策研究需要连续性和系统性，也只有连续性和系统性研究才能形成专业化、高水平的研究成果，而外包方式不能保证研究的连续性和系统性。因此，保留公益性质的宏观性、战略性问题研究机构十分必要。

二是应加强发展战略研究队伍建设。总体来看，我国到了必须强化宏观性、战略性问题研究的地步，应该不失时机地加强战略问题研究队伍建设。应抓紧健全完善宏观性、战略性政策研究体系。鉴于军事与传统安全领域相对独立且近期已经组建了相关战略管理和研究机构，下一步建议重点加强经济社会发展战略和对外政治经济关系战略等相对薄弱领域的宏观性、战略性研究力量建设。近期建议进一步加强现有国家级研究机构的宏观性、战略性研究职能，增设专门性内部研究机构，充实研究队伍，大幅度提高经费保障力度。鉴于国家级的宏观性、战略性研究机构数量比较少、使命特殊，改革可以以独立事业法人为单位，具体研究每个单位的职能、编制和经费需求，实事求是地制定改革方案，不能搞“一刀切”。长期来看，可以考虑在整合现有研究力量的基础上组建国家战略研究院，开展系统性、多学科重大战略研究，为我国现代化进程和发展成为领导型国家提供强有力的智力支持。

（作者系国家发改委经济研究所副所长）