提高城镇化质量关键在转型与改革

文/夏 锋

今年中央经济工作会议把 “积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量”确定为2013年经济工作的主要任务之一。这在近年是从未有过的。而城镇化问题早就成为各方关注的焦点，各种观点纷呈。不过，梳理一下不同分析人士对未来10年城镇化战略的作用、发展路径、突破重点等讨论，并未达成一致意见，在有些方面甚至还争议颇多。这些讨论是必要的，对深化对新型城镇化的认识，提高新型城镇化水平，有明理辩道、解疑释惑作用。我国的新型城镇化是一个大战略，事关未来10年甚至更长时期改革发展全局，而要使城镇化的质量明显提高，关键在于体制机制创新。

以往城镇化存在的问题与改革不到位有关

以往城镇化进程中明显存在着一些问题。如， “圈土地”、 “造大城”等等。这些现象并不少见，但据此否定城镇化方向，把经济社会发展中出现的问题归咎于城镇化本身，未免有失偏颇。事实上，以往城镇化存在的问题与相关体制机制改革滞后是有关系的。透过现象分析根源，城镇化进程中出现的种种问题不是，或者主要不是城镇化本身的问题，而是由相关的体制机制问题造成的，是改革不到位造成的。

例如， “人口城镇化滞后于土地城镇化”所引发的一系列问题正是现在城镇化饱受诟病的主要原因之一。数据显示，改革开放30年间，我国城市建成区面积扩大了8.2倍，但城镇常住人口仅增加了2.5倍。2008年，全国土地财政收入为16255亿元，到2011年增加到41545亿元，3年间增长了2倍多。2011年，我国名义城镇化率达到51.3%，但实际人口城镇化率约为35%左右。有1.6亿农民工长期被排斥在城镇化之外，难以真正融入城市。对此，有学者称为 “半城市化”、 “伪城市化”。

客观分析， “半城镇化”、 “伪城镇化”、 “被城镇化”等问题的出现，根源不在城镇化本身，而在 “逆城镇化体制”尚未打破。现行的户籍制度、土地制度、基本公共服务制度、财税体制、行政体制、社会管理体制还跟不上城镇化发展的现实。

当前，以农民工为主体的流动人口城镇化问题正是 “逆城镇化体制”弊端的集中反映。十八大报告提出 “加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。但据调研，户籍改革问题遭到不少城市的反对。反对理由很简单，就是户籍改革成本过大。正是由于户籍改革相关制度的不配套，导致从2001年户改文件下发，到2011年国务院文件《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》出台，提出地级市以下市区全部放开户籍制度，但是却迟迟落实不下去。究其根源，在于相关的体制机制已远不能适应流动人口的变化趋势。

而从农民工市民化的成本来看，保守估计，每增加一个市民，需要新增综合投资至少10万元，城镇化率每提高1—1.5个百分点，需新增1500万—2000万人，年综合投资大概在1.5万—2万亿元左右。可见，实现农民工市民化还需要有庞大的财力支撑。但从财政收入和支出责任看，我国现行的财税体制基本是以人口不流动为前提的，是一种静态的财税体制。

公共财政支出是以辖区户籍人口为基础，教育、医疗、治安、基础设施等公共资源配置主要是以辖区户籍人口为基础，没有充分考虑庞大的流动人口的变化趋势。动态的人口流动与静态的财税体制成为城镇化进程中的突出矛盾。在沿海一些发达城市，外来流动人口早已经超过本地户籍人口。然而，这些外来人口的转移支付却是由流入地上缴中央政府后直接划归到外来人口的输出地。如果不从根本上改变现行的静态财税体制， “中央请客、地方出钱”的政策肯定得不到贯彻和落实。

由此来看，由于改革的不到位、改革的滞后所引发的问题，板子不能打在城镇化身上。而未来5—10年是我国转型与改革的关键时期，城镇化的转型与改革事关全面建成小康社会的全局。实现 “城镇化质量明显提高”的目标，迫切要求加快推进城镇化的转型与改革。

加快推进以人口城镇化为目标的转型与改革

未来5—10年，我国仍将处在城镇化加快发展阶段。但传统的城镇化模式难以为继，内外部环境的变化迫切要求我国城镇化要在转型中加快发展，在改革中寻求城镇化质量的提高，释放城镇化的内需潜力。

其一，以过度依赖 “土地红利”为主要特点的土地财政难以为继，城镇化模式迫切需要转变。

以往地方政府热衷于土地城镇化的重要原因之一在于 “土地红利”。分税制改革后，受限于地方政府财力与公共服务支出责任的不匹配。土地出让金成为地方政府推进城镇化建设的重要资金来源， 但也造成地方政府过度依赖 “土地财政”、 “土地红利”。以土地出让金收入加上与房地产相关的税收收入计算土地财政收入。2008年，全国土地财政收入为16255亿元亿元，到2011年增加到41545亿元，3年间增长了2倍多。

但随着土地用途管制的增强、征地拆迁安置补偿支出的增加等原因，土地财政占地方财政收入的比重已经出现下降的趋势。2010年，土地财政占地方财政收入的比重为37.19%，到2011年底，这一比例已经下降到31.59%。高度依赖“土地财政”的城镇化模式将越来越难以持续，迫切需要转型。

其二，加快推进人口城镇化应成为新型城镇化的基本目标。

由于长期以来的城乡二元制度，庞大的农民工被排斥在城镇化公共服务体系之外，形成了 “经济上接纳、社会上排斥”的独特现象。目前，有20%的人口没有城市户籍，享受不到城市的基本公共服务。调查显示，外出农民工参加养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别只有13.9%、23.6%、16.7%、8.0%和 5.6%。农民工在城镇自有住房的拥有率只有0.7%，几乎等于零。

农民工问题成为 “逆城镇化”体制的集中反映。在1.6亿名外出务工农民工中，新生代农民工占到近60%，农民工群体结构正在发生重大变化。一方面，他们在国家经济发展和城市建设中发挥着不可估量的作用；另一方面，如果新生代农民工在基本公共服务、心理认同等方面长期不能真正融入城市，所产生的社会不稳定的公共风险将越积越大，以排斥农民工市民化为主要特点的 “半城镇化”发展模式难以为继，迫切需要加快人口城镇化为基本目标的转型。

从多方面因素看，留给解决农民工市民化的时间和空间不多，必须有明确的时间表，尽快解决。新生代农民工年富力强，正是构建现代社会保障制度的绝好时机，如果3—5年内不从根本上消除农民工制度,失去了这个时间机会就会犯历史性的错误。

其三，实现公平可持续的人口城镇化目标关键在于综合配套改革。

城镇化是一项复杂的系统工程，很难通过单兵突进和政策微调取得重要进展，必须下大力气破除现行的体制障碍，多领域统筹推进。未来十年，应以人口城镇化为目标，以农民工市民化为突破口，以财税体制改革为主线，加快推进户籍制度、土地制度、行政体制与行政区划体制、社区管理体制的综合改革，为提高城镇化质量，释放城镇化内需潜力提供制度保障。

新型城镇化要有路线图和时间表

第一，加强新型城镇化改革的顶层设计。

由于城镇化转型与改革的复杂性、系统性，客观要求要加强城镇化的顶层设计。一是加强全国城镇化的统一规划，坚持质量优先，防止城镇化遍地开花，盲目推进；坚持严格的土地用途管制，防止各地以城镇化为名变相剥夺农民土地；坚持以人为本，尽可能避免城镇化带来的波动和有可能产生的公共风险。二是加强制度创新的统一设计。尽快在户籍制度、土地制度、公共服务制度等方面出台全国性改革方案，实施联动改革，形成中央和地方 “积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量”的合力。

第二，明确城镇化转型与改革的时间表。

在顶层设计的基础上，城镇化中的重点领域的转型与改革要有明确的时间表。一要明确提出 “十二五”末初步形成人口城镇化的基本格局，人口城镇化率达到50%左右，达到世界平均水平；“十三五”末，也就是到2020年全面建成小康社会时，基本形成人口城镇化格局，人口城镇化率达到60%以上，超过世界平均水平。二要在事关城镇化全局的重点方面实现突破。例如，要明确提出1—3年内，基本实现 “城镇基本公共服务常住人口全覆盖”，3—5年内基本实现 “农业转移人口市民化”，彻底改变我国长期以来的 “半城市化”发展模式。

第三， 鼓励地方大胆探索，积极试点。

2007年以来，成都、重庆等地积极探索城乡一体化的体制机制创新，在户籍制度、农村土地制度、基本公共服务制度等方面取得了宝贵的经验。在新的国内外环境下，城镇化面临许多重大课题需要研究。因此，可以再选择一些城镇化综合改革试点地区，鼓励和允许大胆探索、勇于开拓，允许摸着石头过河。例如，海南省在国际旅游岛建设的大背景下，最有条件、最有需求按照 “全省一个城市”的思路推进城镇化，破除18个市县的行政区划壁垒，实现城乡、区域资源利用效益最大化，为全国欠发达地区和生态环境脆弱地区推进城镇化和服务业主导的经济结构转型提供示范。