提高基金预算编制水平的建议

陈仰东

（大连理工大学 大连 116015）

提高基金预算编制水平的建议

陈仰东

（大连理工大学 大连 116015）

提高基金预算编制科学化规范化水平，建议从扩大预算编制范围、正确理解收支平衡、妥善处理预算与改革的关系、注意数据可比性、严格执行预算、做细做实决算分析等方面着力。

医保基金；预算编制；对策

2010年是我国社保基金预算编制元年，这一年财政部和人社部发文要求在全国范围内开展社会保险基金预算编制工作。2011年7月1日起实施的社会保险法进一步明确要按统筹层次和社会保险项目分别编制预算。与此同时，医保统筹层次改革2011年实现了地市级统筹。可以说，今年是依据社会保险法规定由地市级经办机构编制医保基金预算的开局之年。万事开头难。如何尽快提高预算编制工作的科学化、规范化水平，是摆在各地经办机构面前的紧迫任务，为此，笔者提出如下建议。

1 适时扩大预算编制范围，将城乡居民医保纳入预算编制

社会保险法规定，“社会保险基金预算按照社会保险项目分别编制”。目前基本医疗保险有三项制度构成，职工基本医疗保险基金从2010年起已经正式纳入预算编制。新农合和城镇居民医保要不要也纳入预算编制？答案是肯定的。问题是分别编制还是统一编制。统一编制就是把三项医保基金统一编制在一个“基本医疗保险基金预算”内。分别编制则是分别按职工、城居和新农合编制出各自的基金预算。作何选择，关键要看这三项医疗保险制度是属于同一项目还是属于不同项目，判断的标准是基金是否专款专用。如果彼此能够调济使用，则可视为同一项目，否则应视为不同项目。显然，在目前阶段，职工医保基金、新农合基金、城镇居民医保基金是独立核算不能彼此调济使用的独立基金，属于三个不同项目，理应分别编制。对此，社保法并没有如是明确。但根据《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》（国发[2010]2号）规定，“社会保险基金预算按险种分别编制，包括企业职工基本养老保险基金、失业保险基金、城镇职工基本医疗保险基金、工伤保险基金、生育保险基金等内容。根据国家法律法规建立的其他社会保险基金，条件成熟时，也应尽快纳入社会保险基金预算管理”。

笔者认为，城乡居民养老、医疗的四项基金就是属于应尽快纳入预算管理的其他社会保险基金。这一认识在全国人大常委会法工委、国务院法制办、人力资源和社会保障部联合组织编写的《中华人民共和国社会保险法释义》一书中可以找到佐证。该书在为基金类别作释时称，“随着社会保险制度从职工逐步扩展到城乡居民，社会保险基金还有新的类别，包括新型农村社会养老保险基金、城镇居民社会养老保险基金和城镇居民基本医疗保险基金等”。因此，笔者认为新农合基金和城镇居民医保基金应该纳入预算编制范围，使各项医保基金预算编制工作全部规范化。当然，由于预算编制工作刚开始，条件不够成熟，在2010年启动预算编制工作时没有要求纳入是完全可以理解的，随着居民医保全覆盖，纳入编制预算的条件日臻成熟。

预算编制的目的之一是明确政府责任。新农合和城镇居民医保保费收入的主要来源是政府补助，如果没有稳定的财政支持，这两个项目一天也维持不下去。从这一意义上讲，编制新农合、城居医保基金预算比编制职工医保基金预算显得更紧迫更需要。不是时有批评政府投入不足吗？如果没有预算，政府加大投入和履行财政责任就缺乏法律保障。要实现基金收支平衡并确保长期稳定，更需要机制，预算就是这样一种机制和工具。

2 正确理解并确保基金预算收支平衡

社会保险法规定，“社会保险基金通过预算实现收支平衡”。如何理解和确保基金收支平衡，这是预算编制工作面临的关键问题之一。

其一，这里所说的收支平衡是指收支大致平衡，并且略有结余，并不是收支完全相同。略有，既不是有一点儿就行，也不是很多，并且在不同项目里“略有”的数量概念还略有区别。中央医改文件提出，新农合当期结余率控制在15%左右。笔者认为，城镇居民医保基金结余率也应大致如此。

其二，收支平衡是指统筹基金。职工医保与居民医保、新农合不同，职工医保设有个人账户，而个人账户具有积累功能。因此，职工医保基金的当年收支平衡是指统筹基金的收支平衡，不能够把医保个人账户基金和统筹基金捆在一起搞收支平衡，否则会挤占了个人账户基金。在统筹基金收支平衡、略有结余之外，再加上个人账户的部分自然积累，职工医保基金的总结余率会比其他基金更高一些。当然，基本养老保险基金的结余率会更高。不仅因为养老个人账户规模大，而且养老个人账户在缴费期内只积累不消费，医疗个人账户在缴费期内或多或少会消费。扣除个人账户资金，职工医保统筹基金结余率以不超过15%为宜。在制度运行进入稳定状态和提高统筹层次后，结余率可适当降低至8%至10%左右。

其三，收支平衡是积极的平衡而不是消极的平衡。从理论上讲，实现收支平衡的途径很多。筹资原则本意就是从源头上确保收支平衡。支付方式的选择对基金支出影响极大，预付制最有利于收支平衡的实现。此外，减少医疗服务、降低医保基金支付比率、加重个人负担等途径，也能减少基金支出从而达到收支平衡。但后者不是我们的目标，不能以牺牲参保人权益为代价，编制预算正是为了避免这种用牺牲参保人权益来达到平衡的消极做法。

其四，不同制度实现收支平衡的难度不一样。与职工养老保险相比，职工医保基金实现收支平衡，对绝大多数市级统筹地区来说，并不困难。但对城镇居民医保而言，实现收支平衡所面临的挑战会比职工医保大，主要原因是城镇居民自愿参保，缴费水平低、地方财力不均衡、实行门诊统筹等，完成收入预算和支出预算存在很多变数。因此，实现收支平衡要有切合实际的有效措施，积极实现而不是消极实现。

3 正确处理预算与改革的关系，通过改革确保预算收支平衡质量

在预算编制中，除了要妥善处理统账关系、收入增长和支出增长的关系外，更要妥善处理预算与改革的关系。预算的目的是落实责任，实现收支平衡。改革的目的是创新体制和机制，提高资金利用率和保障绩效。收支平衡是调整基金收入与支出的关系，并不涉及资金利用效率，在低效率或高效率下都可以实现收支平衡。而改革，无论城乡统筹、市级统筹、门诊统筹，还是支付制度改革、谈判机制实施、完善医疗监管等，是为了提高公平和效率，控制医疗费用过快不合理增长，缓解看病贵矛盾，使医保制度健康运行和可持续发展。从细节和局部看，对于过度医疗引发的医疗费用增长，会通过改革加以抑制和减少，少花冤枉钱。但改革并不是一味提高结余率，而是寻求高效率下的收支平衡，是为了参保人接受更合理、必要的医疗服务。通过改革，建立合理的责任分担机制，减轻个人过重负担；促进医疗提供方改进医疗服务结构，不是光靠卖药及重复检查，使之更加有利于疾病治疗和人们的健康，使制度具有长期保持收支平衡的体制机制条件。

4 查过去注意数据可比性，测未来注意数据规律性

预算编制玩的就是“数”。从实际工作看，两部部署预算编制有6张表格要填写，要用数据说话，数据可靠准确、对应关系合乎逻辑，是编制预算的起码要求。在编制预算中，参考上年相关数据要注意可比性。凡一次性的数据都应从基数中扣除，如参保人数的转移、工资和缴费标准的变动、补缴以往的收入、政府用于解决破产企业历史遗留问题的投入资金、滞纳金收入、利息收入以及支出项下的一次性支出，如为第三人垫付的医疗费用、异地就医费用等。在作了必要的扣除后再根据计划期实际情况进行预测。预测要注意数据的规律性，把握数据之间的逻辑关系和定量关系。如参保人与缴费额，参保人数与就医人数，住院人次与住院费用，门诊人次与门诊费用。即使是一次性数据，包括利息收入、财政补助收入、异地就医费用等也有规律可循。在医保相关数据中，支出类数据的变异性更大，所以要注意积累数据，如不同等级、不同专业医疗机构的就医量、住院率、住院人次、均次住院天数、均次住院费用、门诊人次、门诊均次费用、服务项目以及异地就医量和类别等。同时注意分析支付方式、支付标准变化及占总支出的比例，为今后编制预算和开展预测提供支持。

5 建立预算执行的追踪机制和预算调整的预案机制

预算具有强制力，一旦批准就应该严肃执行。随着社会保险法的实施，各项法律法规和政策调整陆续出台，比如政府补助标准普遍提高、失业人员享受医保待遇政策明确等，为执行预算提供了较好的条件，减少了执行预算的困难。但预算执行是落实全年工作，肯定会碰到这样那样预料之内或预料之外的情况。所以，对于医保预算执行情况要建立追踪工作机制，对可能变故引起的预算调整要有预案。对于需要将收入预算减少、支出预算增加的，必须编制调整计划，并按规定程序批准。一般而言，由于医疗费用支出受制于医药机构，医保支出预算执行难度会比养老保险大，也比职工医保收入预算执行难度大。但居民收入预算受自愿参保影响，完成并不容易，对此应有心理准备。由于居民医保实行按年定额缴费制，保费收入不稳定，最好规定收缴期。政府补助也要列出时间表，避免随意性。

6 将决算作为总结全年工作的大事做实做细

决算是当年预算执行的重要环节，又是下一年度预算编制的重要依据，认真做好决算分析十分重要。决算分析要在“细、实”上作文章。所谓“细”，就是既要有目标要求又要有实现目标要求的具体措施，既有结果也有原因。所谓“实”，就是结算分析要用数据说话，着力分析预算执行情况，作出实事求是的评估。相比较而言，医保决算是最容易出彩的。比如，收入预算完成了，经验是什么，还存在什么突出问题，原因何在；支出预算增加了，原因在哪里，是住院率、门诊率高了，还是结算超标；支出减少了又为什么，是支付方式起作用还是预算不合理，己经采取的改革措施，哪些有成效、哪些成效不大、哪些没有成效，特别是支付方式改革，对医院医生行为有哪些积极作用、还有什么不足、支付标准是否合理、住院率和门诊率等数据有何异动等，都应作出据事论理、以“数”论理的分析。决算分析涉及对一年工作的全面评价，涉及对相关政策、经办管理和人力资源投入的绩效考核，因此仅靠财务管理人员是不够的。主要领导要亲自挂帅，各业务部门要积极参与，群策群力，这样才能分析得全面透彻，真正找到经验和不足，才能对改进工作提供有益的帮助。

[1]国务院.国务院关于试行社会保险基金预算的意见.2010-2.

[2]尹蔚民,胡晓义,信长星.中华人民共和国社会保险法释义[M].北京:中国劳动社会保障出版社,2010.12:235.

The Proposals For Improve the Level of Preparation of the Budget Funds

Yangdong Chen(Dalian University of Technology, Dalian, 116015)

Improve the scienti fi c level of standardization of preparation of budget funds, the proposed budget from the expansion of the scope , the correct understanding of balance , and properly handle the relationship between the budget and reform ,pay attention to the comparability of data , strict implementation of the budget ,do careful and meticulous analysis , etc. should be focused.

medical insurance fund, budgeting, countermeasure

F840.684 C913.7

A

1674-3830(2012)2-41-3

10.369/j.issn.1674-3830.2012.2.11

2012-2-1

陈仰东，大连理工大学公共管理与法学院教授，清华大学公共管理学院特聘资深研究员，主要从事社会保障领域的研究。