新时期合肥区域性特大城市建设研究

范观兵

21世纪是中国全面推进城市化进程的新世纪。当前，区域与区域之间的竞争，主要体现在区域间城市的竞争，尤其是中心城市的竞争。建设区域性特大城市，是市委市政府在推动科学发展、转型发展进程中作出的一项重大战略决策，是新时期指引全市750万人民群众建设美好合肥的总纲领。研究推进区域性特大城市建设的重大问题，对合肥建设区域性特大城市具有十分重要的现实意义。

一、区域性特大城市的概念和划分标准

（一）基本概念

区域性特大城市指在一定区域的城镇体系中占据绝对主导地位，对辐射带动整个区域经济社会发展发挥核心作用，通过和区域的互动实现各种生产要素与资源的最优配置，带动城市——区域共同体共同发展的特大城市。以一定的行政区划为范围，是该地区的经济、政治和文化中心，是引领辐射圈内城乡发展的龙头。区域性特大城市有着明显的区位等比较优势，各种生产要素密集、服务设施完善，适宜二三产业集中发展，能够形成产业聚集效应，能够广泛吸引和聚集人流、物流、信息流和资金流，是区域内体制、管理、科技和观念创新的策源地。

（二）划分标准

长期以来，我国统计工作中将城市分为以下几种情况：20万人口以下为小城市；20-50万人口为中等城市；50-100万人口为大城市；100万人口以上为特大城市。目前，全国常住人口规模达到100万以上的城市数量远远超过现有统计的55个，现行的非农业人口大于100万的特大城市界定标准明显偏低，已经不适合当前城市体系和国家、区域发展的需求。

2010年，第七届中国中小城市科学发展高峰论坛暨《2010年中小城市绿皮书》依据中国城市人口规模现状，提出的全新划分标准为：市区常住人口50万人以下为小城市，50万-100万人为中等城市，100万-300万人为大城市，300万-1000万人为特大城市，1000万人以上为巨大型城市。按照上述标准，合肥已然进入特大城市行列。

《合肥市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出，“到2025-2030年，把合肥建成1000万人口规模的区域性特大城市”，是立足华东及中部地区，甚至在全国区域竞争格局中，要求把合肥建设成为能够比肩杭州、武汉、南京等城市的区域性特大城市。

二、建设区域性特大城市是加快合肥发展的战略选择

建设区域性特大城市，已成为合肥新时期城市发展的战略定位和主攻方向，符合区域经济发展客观规律，符合全市乃至全省广大人民的根本利益。

（一）建设区域性特大城市顺应了城市化发展规律。当前，中国已经进入城市化加速发展阶段。世界城市化的历史表明，城市化首先是少数城市孤军突起式的发展，达到一定规模后才有了大批小城镇跟进式的快速发展。根据这一城市化发展规律，优先发展大城市和特大城市已是世界各国推进城市化的一般政策取向。就我国而言，人口问题与土地承载力之间的矛盾日益突出，更加迫切需要大城市和特大城市的加速发展，大幅提高单位土地面积的人口承载能力来解决和缓和这个矛盾。

（二）建设区域性特大城市是增强区域竞争力的客观要求。在经济全球化与区域经济一体化的背景下，城市群已成为区域竞争和分工的基本单元，核心城市作为城市群的中心，在城市群的发展中具有产业集群、要素集聚、资源整合的集聚作用，产业扩散和规模扩张的带动作用，科技创新、制度创新和产业升级的示范作用。因此，无论是已经被全国主体功能区规划中列为重点开发地区的江淮地区，还是进入国家区域战略的皖江城市带承接产业转移示范区，还是正在全力推进的合肥经济圈，要在区域竞争中处于有利地位，作为核心城市的合肥，尽快做大做强尤为迫切。

（三）建设区域性特大城市是加速安徽崛起的迫切需要。省委省政府实施中心城市带动战略，提出把合肥建设成为全国有较大影响力的区域性特大城市。这是省委省政府从推进科学发展、加速崛起的高度，赋予合肥的历史使命与政治责任。长期以来，安徽一直缺乏一个特大中心城市带动，作为省会城市的合肥，2011年GDP达3636.6亿元，占全省比重为24.1%，经济首位度远远低于武汉、长沙等省会城市。因此，加快合肥区域性特大城市建设，培育安徽核心增长极，有利于带动和引领周边地区乃至全省经济社会全面转型，有利于增强安徽的区域竞争力，加速安徽崛起。

（四）建设区域性特大城市是增强城市综合实力的现实选择。中国社科院发布的 《2011年中国城市竞争力蓝皮书：中国城市竞争力报告》，合肥市城市综合竞争力排名列全国第25位，六年间排名上升了12位。在全国省会城市中，合肥GDP总量由第18位升至第15位，固定资产投资由第17位升至第8位，地方财政收入由第18位上升至第9位，社会消费品零售总额由第18位上升至第16位。但是，由于地理、历史等原因，合肥城市规模不大、竞争力不强，城市辐射带动功能较弱，仍将是制约合肥长远发展的难题。这就要求合肥必须以建设区域性特大城市为引领，做大经济规模，优化产业结构，完善城市功能，提升城市综合实力。

三、区划调整对区域性特大城市建设的影响

2011年8月，经国务院批准，省委省政府实施了部分行政区划调整，将原地级巢湖市的居巢区、庐江县划入合肥，这是合肥建设区域性特大城市的历史性跨越。

（一）优势与劣势

1.优势。一是发展空间更广。区划调整后，合肥区域面积由7055平方公里增加到1.14万平方公里，增加62%，极大地拓展了合肥未来发展空间，对于强化合肥中心城市的地位，促进资源要素的合理流动和优化配置，增强区域的极化和辐射功能，形成了与长三角全面对接的空间开发新格局，为加速安徽崛起提供强力支撑。二是综合实力更强。区划调整后，合肥经济总量占全省的比重从22%上升到24%；在长三角经济协调会城市中超过绍兴；2011年，超过常州，位居第八位。与周边城市相比，合肥与南京、武汉之间的差距进一步缩小，分别相当于两市的59.2%、55.6%，分别提高了5.3和6.6个百分点。三是发展条件更好。区划调整后，合肥通江达海的区位优势进一步凸显。合肥成为全国唯一的环湖发展的省会城市，800平方公里巢湖变成合肥内湖；区域内丰富的山、水、人（人文）、泉、矿等资源，将助推合肥经济社会的快速发展。四是管理体制更顺。行政区划调整，解决了巢湖管理体制不顺难题，将巢湖主要流域集中于合肥，实现对巢湖的统一规划、统一治理、统一管护，将有力促进巢湖流域的生态保护和水系管理，增强可持续发展能力，同时还有利于统筹规划和综合开发利用皖江两岸岸线、土地、矿产、旅游等优势资源，提高资源集约节约利用水平，充分发挥资源的价值和效益，促进经济社会发展和人口资源环境相协调。

2.劣势。尽管区划调整从根本上解决合肥城市体量普遍偏小、人口板块与经济板块不匹配、经济板块与行政板块不协调等问题。同时，合肥区域性特大城市发展也随之面临着更多的挑战：壮大县域经济、统筹城乡协调发展的任务更重；加强环境保护、推进巢湖综合治理与开发的责任更大；发挥龙头作用、引领全省发展的要求更高；参与区域合作和国际分工、提升对外开放的水平压力更大。

（二）发展机遇

一是合肥将成为省内 “引南辐北”的核心引擎。区划调整后，合肥与长江的距离进一步靠近，与跨江联动发展的芜湖和马鞍山紧密相连，有利于形成一个具有区域带动和辐射能力的新兴城市带——江淮城市群。以合肥为核心的“合肥经济圈”，将通过南面引领和融入芜湖、马鞍山、铜陵这样的长江城市带，北面带动和辐射皖北地区的发展，加速安徽崛起步伐。

二是合肥将成为长江发展轴上的桥梁纽带。在国家主体功能区规划的全国 “三纵二横”布局中，合肥与南京、武汉同处于长江发展轴，是全国梯度发展战略格局的东中部三个重要增长极点。行政区划调整后，合肥发展空间更大，综合实力更强，成为长江经济带南京至武汉段资源丰富、环境良好、发展空间最大的城市。合肥初步具备了在泛长三角地区层面，与南京形成“宁合”竞合关系，在中部地区层面与武汉形成“汉合”竞合关系，在长江发展轴上形成“合宁汉”竞合关系。

三是合肥将成为长三角区域参与国际竞争的重要区域。胡锦涛总书记在视察安徽时强调，要积极参与国际分工。合肥是最靠近长三角地区的省会城市，是长三角的腹地，内地的前沿。合肥依托“承东启西”的区位优势，充分利用科教资源丰富、产业基础较好，把握皖江示范区建设的重要历史机遇，建成现代产业的高地，成为长三角参与国际竞争的一个重要地区。

四、区划调整后合肥区域性特大城市建设的路径

建设区域性特大城市，重点要抓好观念转变、产业转型、空间转换、人口转移、体制转轨等“五个转变”，全面提升城市品位，增强特大城市的综合竞争力、承载力和辐射力。

一是观念转变。建设区域性特大城市，必须要适应大城市时代要求，高起点站位，跳出合肥看合肥，跳出安徽看合肥，在更大的区域、更大的范围，站在全国乃至全球来思考和研究合肥未来的发展；要以超前的眼光，瞄准国际国内一流城市，高起点、大手笔，做好特大城市的整体规划，以工业化带动城市化，以城市化推动现代化，加快实施区域性特大城市的发展战略构想；要见贤思齐，广泛借鉴国际国内一流城市的经验，研究城市的经济社会发展问题，在城市建设发展实践中要坚持特大城市标准。要树立区域协同观念，站在合肥经济圈、皖江城市带，甚至“长三角”乃至全国的角度，加强城市间协作，合理定位产业，强化分工合作，积极承接产业转移，引领和带动合肥经济圈及周边地区协同发展。

二是产业转型。坚持产业先行以产业化带动城市化，加快传统产业体系向现代产业体系转变，不断增强产业的整体竞争力和区域辐射力。以建设国家创新型城市、皖江城市带承接产业转移示范区和合芜蚌自主创新综合试验区为重要着力点，加强自主创新能力建设，促进经济发展从要素驱动向创新驱动转变，构建创新体系，实现由“合肥制造”向“合肥创造”转变，推动城市全面转型。继续深入实施"工业立市"战略，进一步做大做强先进制造业，加快壮大家电、汽车等优势产业，大力延伸产业链条，夯实现代产业基础；把培育发展战略性新兴产业作为产业结构升级的突破口，大力发展新型平板显示、太阳能光伏、新能源汽车等新兴产业，积极抢占新一轮发展制高点，增强未来经济发展的强劲动力；把握未来后工业化时代产业发展趋势，瞄准高端服务业，加快发展金融、物流、科技信息服务等现代服务业，全面提升服务业发展质量和水平，促进形成以服务业为主导的产业结构。

三是空间转换。空间转换的核心就是提升人口、产业承载力，提升城市空间容量。以时间换空间，通过加强道路、交通、桥梁等基础设施建设，构筑立体交通体系，完善区域交通网络，缩短区域内要素流通时间，拉近区域空间距离。未来，四大组团和县域是特大城市建设的重要战场，要把县域与城区的发展作为一个整体来考虑，统一编制城乡建设规划，强化对县区规划的指导，做好城乡规划衔接，实现发展规划统筹、基础设施共享、产业互补配套和资源高效配置，构建覆盖城乡的环保、交通、供水、供电、供气、信息工程等完善的基础设施网络体系，提升城乡整体承载力。积极拓展经济腹地，淡化行政壁垒，推动区域合作，拓展特大城市发展空间，增强其对区域的极化和辐射功能，把合肥打造成拥湖、临江、靠山的城市，成为引领安徽加速崛起的核心动力源。

四是人口转移。合肥建设区域性特大城市，必须加快推进人口转移，提高城市化水平，增强地区发展实力。人口转移是一个漫长的过程，也是一个复杂的社会系统工程，既涉及制度、政策与体制的改革与调整，也涉及到经济发展、政府投入、城市建设、社会保障等方方面面，这就需要我们站在时代和战略的高度，用广阔的视角作统筹规划，整体联动，有序推进。要逐步放宽外来人口落户条件，有序改革户籍制度，消除体制门槛，增加城市人口规模。同时，人口转移绝不是简单的户籍和职业的转变、居住空间的转移，更是价值观念、社会权利、行为方式和生活方式等一系列转型，是农民平等融入城市、成为真正意义上的“市民”的一系列转化。

五是体制转轨。区域性特大城市建设的过程必然伴随着城市各项制度的创新。合肥建设区域性特大城市，必须破除束缚生产力发展和管理水平提高的种种体制障碍。在管理体制方面，要按照区域性特大城市的要求，转变政府管理职能，进一步完善对行政权力的监督制约机制，减少和改进行政性审批事项，提高办事效率，建设法治政府和服务型政府。在投融资方面，打破资本所有制属性的限制，积极探索各种有效的政府融资方式，建立多元化的投融资渠道，激活各类资本积极参与特大城市建设。在城市管理方面，牢固树立系统、统筹的理念，更新城市管理方法，建立符合市场经济和现代化建设规律的城市管理体制，建立精干、权威、高效的政府管理系统，着力提高城市管理水平。

五、关于区域性特大城市建设的战略思考

区域性特大城市建设是一个逐渐演进的过程，需要认真研究其经济社会发展规律和城市发展规律，以创新的思维、前瞻性的规划，引领城市发展和建设。

一是建立“1+X”城市发展格局。目前，全世界城市形态主要表现单中心和多中心两种：单中心城市便于集中设置较为完善的生活服务设施，城市各项用地紧凑，有利于社会经济活动联系的效率和方便居民生活，较适合中小城市。但随着城市规模的不断扩大，这种功能复杂、服务半径大、单一中心的结构模式不能适应大城市的正常运行，会带来诸多的“城市病”。代表城市：北京、孟买。二是多中心、组团式。这种城市空间形态，可根据城市用地条件灵活布置，容易接近自然，比较好地处理近期和远期的关系，并能使各项用地布局各得其所。这种城市形态随着城市规模的扩大，越来越被推崇。代表城市：伦敦、巴黎、纽约。但这种城市形态不足之处在于城市道路和各类工程管线的投资和经营管理费用较大，不适用于中小城市。

从城市空间形态的发展规律来看，一个城市在不同的发展阶段其用地扩展和空间结构类型是发展变化的，一般早期是集中连片发展，当遇到扩展障碍时，往往分散成组团式发展。合肥建设区域性特大城市，必须有效地配置和利用城市内外的资源，最大限度地创造财富和提高城市竞争力，坚持一中心、多组团的城市形态，继续深化“141”城市空间发展战略，在此基础上，率先崛起若干个城市规模、服务能级、经济产出仅次于主城的功能型中小城市，最终形成以“1+X”特大城市内部城市群为特征、以功能互动为重点的梯度型城市框架体系，为提升合肥城市综合功能奠定基础。“1”是指中心城区，“X”是指若干个功能型中小城市。

二是稳妥确定城市经济规模。区域性特大城市是区域经济活动和经济交流的聚集点，其基本经济表象为经济集中程度高，经济规模大，综合实力强。合肥要建成区域性特大城市，必须有一个与其城市地位、作用相适应的经济总量规模。从全省来看，在全省所占比重应该在30%以上；从全国区域范围来看，根据合肥市“十二五”规划，到2015年，全市地区生产总值突破6000亿元，规模以上工业增加值达到2500亿元，与2010年的杭州、武汉、成都经济总量相当。考虑到各种因素，2015-2025年期间，全市地区生产总值（现价）以13%-15%的增幅，届时全市地区生产总值约为22000亿元，规模以上工业增加值约为6500亿元，与上海市2015年的水平相当。2025-2030年，合肥区域性特大城市基本建成。要坚持以大企业为支撑，发展壮大优势产业；把加快培育战略性新兴产业作为优化产业结构、提升产业竞争力的战略突破口，形成一批极具增长潜力的战略性新兴产业群；坚持“双轮驱动”，促进服务业与工业融合发展；以现代产业的理念来指导农业发展，加大农业结构调整力度，完善农业基础设施和产业体系，促进农业产业化、特色化、规模化。总之，要加快传统产业体系向符合合肥实际的现代产业体系转变，不断增强产业的整体竞争力和区域辐射力。

三是科学界定城市人口边际。受土地、水、能源等各类要素供给水平的影响，城市扩张要有一个边际人口规模。研究合肥未来城市人口规模，科学确定人口边际，对建设区域性特大城市具有重要指导意义。从全省乃至全国的视角，结合合肥实际及发展趋势，科学确立城市人口规模定位。预计到2025-2030年，合肥人口总体规模达到1000万，其中城市人口800万、市区人口600万。一是从未来人口增长趋势看，届时合肥的人口规模约占全省比重13-14%，与目前全国省会城市人口占全省比重的平均水平相当。二是从城市化水平来看，根据国外城市化的实践，城市化后期的发达国家和地区，城市化率一般维持在75%-85%的水平。合肥城市人口达到800万，城市化率达到80%以上，城市化水平相对稳定。

四是合理界定城市用地边界。合理界定城市规模边界，对合肥建设区域性特大城市的完善功能布局，合理配置要素资源，规划建设交通、供水、各类管线配套设施等都具有重要的指导和引领作用。依据国家住房和城乡建设部研究成果，以城市1平方公里承载10000人、城镇1平方公里承载8000人计算，合肥有600万人在市区，故需要市区建设用地600平方公里；其余200万人口在城镇，需要建设用地约330平方公里，合计需要建设用地930平方公里。要积极推进土地节约集约利用，积极调整土地供应方式，采取按项目供地、分批供地等办法，建立投资者与政府之间的“双向约束”机制。有效调整城市容积率，在推进旧城更新改造、城区“退二进三”、产业园区建设、新区开发等过程中，适当提高建筑容积率，挖掘土地利用潜力。积极推进规模化土地综合整治，实现耕地占补平衡，确保建设用地指标。用好用活国家土地政策，加大增减挂钩政策实施力度，争取更多的用地指标，有效缓解建设用地需求和供给的矛盾。

五是适度超前做好城市发展要素保障。合肥能否顺利实现“十二五”的目标乃至建成区域性特大城市，重要的是要素保障能力。总体来看，当前和今后一个时期，土地、能源、水资源、劳动力等各类资源要素供给日趋紧张将成为一种常态，这就要求我们在建设区域性特大城市的过程中，必须牢固树立和认真落实科学发展观，按照走新型工业化、城市化道路的要求，强化资源节约意识，转变发展方式，采取综合性措施，提高资源利用效率，以最少的资源消耗创造最大的经济和社会效益，努力构建资源节约型、环境友好型社会，实现经济社会又好又快发展和可持续发展。