社会资本与城市社区治理✴

2012-08-15韩慧

中共济南市委党校学报 2012年5期

韩慧

20世纪90年代以来,城市社区治理以其管理主体的多元化与合作化和资源配置的动态化与互补化优势,逐渐成为当下解决“市场失灵”和 “政府失效”所带来的诸多问题、推进城市社区可持续发展的路径选择。社会转型期,我国城市社区治理面临诸多挑战与困境,这极大地制约了城市社区的可持续发展。兴起于20世纪80年代的社会资本为破解城市社区治理困境提供了一个崭新的思路和分析框架。“一种良好的社区治理状态,应该是社区成员相互信任、合作,具有普遍共识、集体认同和集体归属感,因而比较容易形成集体行动,实现自我组织、自我管理的状态,而社会资本理论所讨论的正是这种状态何以产生的问题”。[1]内涵信任、规范和网络的社会资本为提高城市社区治理绩效提供了深厚的精神资源和制度支撑,是新形势下实现城市社区善治的动力源泉。

一、城市社区治理的内涵及当代困境

“治理”(governance)一词源于拉丁文和古希腊语,原意为控制、操纵和引导。20世纪90年代以来,作为弥补“市场失灵”和“政府失效”的一种有益尝试,治理理论开始进入政治学、社会学、管理学等多学科研究的视野,并日益引起人们的关注,逐渐成为学术界的研究热点。治理理论的主要创始人之一詹姆斯◦罗西瑙(James Rosenau)指出,治理是一系列活动领域里的管理机制,是一种由共同的目标支持的管理活动。这些管理活动未必获得正式授权,主体也未必是政府,也无须国家的强制力量来实现,却能有效发挥作用。[2]1995年,全球治理委员会对“治理”作出了具有代表性和权威性的界定:治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和,它有四个特征:一是治理不是一整套规则,也不是一种活动,而是一个过程;二是治理过程的基础不是控制,而是协调;三是治理既涉及公共部门,也包括私人部门;四是治理不是一种正式的制度,而是持续的互动。[3]中国研究治理理论的权威学者俞可平从政治学的角度指出,“治理则是指政治管理的过程,它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。它特别地关注在一个限定的区域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。”[4]

社区尤其是城市社区作为社会管理的基本单元,是实践治理理论的较佳领域。治理理论的理念和模式被引入到城市社区发展和城市社区建设的实践领域,为城市基层公共管理体制改革和创新奠定了重要的理论基础。城市社区治理作为治理的子范畴,是指在一定的城市社区内,政府、社区组织和居民等多元利益主体共同管理城市社区公共事务的活动,它体现为城市社区范围内的不同主体凭借各自资源而进行合作和相互作用的模式。城市社区治理模式实现了管理主体的多元化与合作化,资源配置的动态化与互补化,能够有效规避 “市场失灵”和 “政府失效”所带来的诸多问题,是新形势下推进城市社区可持续发展,实现城市社区共治、善治和长治的路径选择。

在当前的社会转型期,我国城市社区治理面临着诸多挑战与困境:一是社区多元治理主体的实然角色与应然角色严重背离。目前,我国已经在法律和制度层面明确规定了城市多元利益主体在社区治理中的权限和职责,但在实践中,大多数治理主体未能充分履行这一权限和职责,并积极参与社区公共事务管理,而街道办事处和居民委员会仍然是治理的主要主体。二是社区自治功能不足,社区行政化现象严重。在社区治理实践中,街道办事处和行政化了的居民委员会垄断了大量的公共资源,承担了大量管理职能和社会职能,直接造成了政府职能的错位和社区自治功能的不足。三是居民对城市社区的认同感和归属感尚有待提高。

社会转型期,应对挑战,破解困境,实现城市社区的共治、善治和长治,成为不可回避的重大课题,而兴起于20世纪80年代的社会资本理论恰好为我们应对挑战、破解困境、推动城市社区可持续发展提供了一个崭新的思路和解释框架。

二、社会资本的内涵及在城市社区治理中的重要作用

1980年,法国学者皮埃尔◦布迪厄 (Pierre Bourdieu)最早从社会网络的角度对社会资本进行了阐释,指出社会资本“是实际的或潜在的资源集合体,那些资源是同对某种持久的网络的占有密不可分的。这一网络是大家共同熟悉的,得到公认的,而且是一种体制化的关系网络,换句话说,这一网络是同某团体的会员制相联系的,它从集体性拥有资本的角度为每个会员提供支持,提供为他们赢得声望的 ‘凭证’。”[5]后来,詹姆斯◦科尔曼 (James Coleman)在继承和吸收布迪厄观点的基础上,从功能主义视角指出社会资本“不是某种单独的实体,而是具有各种形式的不同实体。其共同特征有两个:它们由构成社会结构的各个要素所组成;它们为结构内的个人行动提供便利”。[6]美国哈佛大学的罗伯特◦帕特南 (Robert Putnam)将社会资本概念的应用拓展到民主治理研究领域,指出:“社会资本是指社会组织的特征,诸如信任、规范以及网络,它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率。”[7]布迪厄、科尔曼和帕特南对社会资本的经典论述激发了其他学者从不同视角探索和完善这一理论的热情。美国社会学学会主席亚历詹德罗◦波茨(Alejandro Portes)将社会资本界定为:“行为者通过在社会网络或者其他社会结构中的成员身份来确保收益的能力”。[8]美籍华裔学者林南 (Nan Lin)也指出,社会资本乃是“期望在市场中得到回报的社会关系投资”。[9]

综合以上学者对社会资本的界定,我们认为,城市社区治理语境下的社会资本是指镶嵌于城市社区关系网络和结构中且能够被多元利益主体投资和利用以便实现其目标的社会资源,这种资源以信任为基础,以规范为后盾,以网络为载体。

社会资本与城市社区治理之间存在着密切的内在关联性。帕特南较早地探讨了社会资本与社区治理之间的这一内在关联性。他和他的同事花了20年的时间对意大利南北行政区进行了研究,针对南北不同地区治理绩效的巨大差异,帕特南指出,社会资本储量不同是造成这一差异的主要原因,即社会资本储量多寡决定社区治理绩效的好坏。“中国的社会状况与社会资本的范式有不谋而合之处”,[10]因此,这一研究结论在中国及其城市社区治理中具有一定的适用性。作为一种社会关系和网络,社会资本对城市社区治理具有巨大的推动作用,它构成了城市社区治理顺利发展的关键性要素,是实现城市社区共治、善治和长治的前提条件,是提高治理绩效和推动城市社区可持续发展的动力源泉。

1.普遍信任是提高城市社区治理绩效的润滑剂

信任是社会资本的核心构成。纽顿 (K.Newton)指出,信任是一个本身存在争议但又是界定和衡量社会资本不可或缺的概念,是指在最糟糕的情况下,其他人不会故意损害你,而在最好的情况下,其他人将站在你的利益的角度采取行动。[11]乌斯兰纳(Uslaner)则进一步区分了普遍信任与特殊信任,指出,只有普遍信任才是社会资本的形式,才有利于民主的实现。普遍信任使不同治理主体乃至社会的陌生人之间建立信任,扩大了信任的范围,能够催生和强化人与人之间的互惠行动与合作行为,最终克服集体行动困境。

普遍信任在推进城市社区治理、提高治理绩效中具有重要作用。首先,普遍信任为实现社区多元治理主体的互动合作奠定了心理基础。在城市社区实践中,要实现对公共事务的有效治理,必须建立社区政府、组织和居民等多元治理主体之间的互动合作与协调机制,实现政府与社会的多元合作。而这种多元合作必须建立在互相信任基础上,普遍信任是实现多元合作的前提。普遍信任意味着社区共同体成员对彼此诚实、合作行为的期待,而一次不合作或欺骗行为会使该社区成员在不同的合作领域中成为“边缘人”,被排除在社区共同体之外。简言之,普遍信任为实现社区多元治理主体的互动合作奠定了心理基础。其次,普遍信任有利于塑造居民对社区的认同感和归属感。社区作为居民生活的公共空间,其发展的一个重要目标就是对社区认同感与归属感的培养,使社区成为居民物质生活的栖息地和精神生活的乐园。而普遍信任能够 “给人们提供一种‘归属感’(sense of belonging),一种‘在家’(being at home)的感觉”,[12]从而为居民社区认同感和归属感的生成奠定深厚的情感依托。第三,普遍信任能够降低交易成本,提高城市社区治理的效率。在城市社区实践中,如果多元利益主体之间缺乏信任,那么他们就必须花费大量资源建立监督和防范机制,以防止上当受骗,而信任是节约这些资源的核心力量。信任能避免和减少多元利益主体在互动合作之前的相互猜忌与信任风险,降低他们在相互交往与合作中的成本,从而大大提高城市社区治理的效率。

2.互惠规范是提高城市社区治理绩效的重要保障

规范作为社会资本的重要组成部分,包括正式规范和非正式规范,它是人们社会生活的基本模式,是人们参与社会政治生活的行为准则。奥斯特罗姆等人对规范作出了广义界定:规范就是具体规定什么样的行动 (或结果)是需要的和被禁止的,或者被允许的和被授权制裁的 (如果规则不被遵守的时候)。[13]规范的实施常常伴以各种赏罚措施,与规范一致的行为会得到认可和奖赏,而与规范不一致的行为则会受到排挤和惩罚,因而规范是督促个体或群体把自身行为纳入规范轨道的重大强制力,它在维持良好的社会关系、矫正不当的集体行为等方面发挥着重要作用。

互惠规范在提高城市社区治理绩效过程中发挥保障功能。首先,规范是约束和纠正社区成员“搭便车”动机,克服集体行动困境的一把利剑。城市社区治理涉及的是公共利益,而社区公共利益具有非排他性,即新受益者的加入不会使原受益人的利益受到损害。在社区实践中,公共利益的非排他性加之理性个体的利己主义倾向直接导致个体在社区参与过程中的“搭便车”动机与行为,从而造成集体行动困境。而“规范的功能相当于法制社会中法律的作用”,[6]它具有约束和控制功能,能说服和强制社区居民服从集体行动的要求,从而克服社区实践中的集体行动困境,保证社区内部的和谐稳定,为城市社区治理提供优良的环境氛围。其次,互惠规范为城市社区多元治理主体的互动合作提供强力保障。社区政府、组织和居民等多元治理主体在诚实持续的互动过程中经过重复的博弈而建立起的合作与互惠关系,离不开有效的正式规范和非正式规范的约束与保障。再次,规范资本明确了多元治理主体各自的权限职责,为破解城市社区治理困境、实现城市社区善治提供了规则基础。

3.社区参与网络是提高城市社区治理绩效的有效平台

网络作为社会资本重要构成,是指嵌入社会结构中的个体与个体、组织与组织等之间关系构成的复杂网络。帕特南从参与的视角将网络分为横向水平网络 (将平等地位和权力的主体联系在一起)和纵向垂直网络(将在等级和依赖不对称关系中的不平等主体联系起来),在这两种网络中,稠密的横向水平网络,即参与网络有助于解决集体行动的困境,对整个社会具有重大的附带效益。

社区参与网络作为社会资本的重要构成,在提高城市社区治理绩效中具有重要作用。首先,社区参与网络能够塑造社区治理所必需的精神资源。在社区共同体内,各利益主体在参与网络内通过持续不断的互动密切彼此之间的关系,加深彼此之间的情感,在良好互动中各利益主体也会从缺少社会公德心和责任感的个体变成具有公益感和公共精神的社区主体,这种公益感和公共精神是社区治理实现可持续发展不可或缺的价值支持和精神动力。其次,社区参与网络为多元利益主体的合作治理提供有效平台。在社区共同体内,参与网络“增加了人们在任何单独交易中进行欺骗的潜在成本……培育了强大的互惠规范……促进了交往,促进了有关个人品行的信息之流通”,[7]为居民与居民、居民与社会组织、居民与政府之间的互动与交流、协商与合作提供了有效平台。再次,社区参与网络为提高城市社区治理绩效提供信息资源。社区多元利益主体在彼此的互动中不断进行着信息的互通、资源的互换、利益的互惠,从而为治理绩效的提高奠定了良好的基础。

三、培育社会资本,提高城市社区治理绩效的对策

新形势下,积极培育公民型社会资本,实现传统型社会资本的现代再造,为我国城市社区治理提供有力支持,成为摆在我们面前的重大任务。

1.塑造城市社区内的普遍信任,为城市社区治理奠定良好的信任根基

首先,加强宣传教育,培养居民诚信意识,营造有利于城市社区治理的诚信氛围。要在充分挖掘和继承传统“诚信文化”精华的基础上,加强诚信教育,宣传和倡导以“信任”为美的社会风尚,鼓励居民在人际交往中多采用“换位思考”以消除相互之间的隔阂与猜忌,加大对虚假、丑恶行为的揭露和惩治力度,使居民重拾对邻里、对社区组织、对社区政府和制度等的信任和认同,塑造社区普遍信任的良好风尚。其次,加强不同治理主体之间的互动,建立“熟人社区”。熟悉是信任与合作、认同感与归属感产生的肥沃土壤。而互动、交流则是不同主体之间不断了解和熟悉,从而认同和支持彼此的行为、观念和价值观,进入由内而外滋生信任的有效途径。因此,一要举办各类公益文体活动,为社区居民之间的交流与熟悉、认同与信任提供有效平台;二要健全工作机制,强化社区政府联系居民、服务居民的功能,重拾居民对政府及其政策的信任与认同;三要推进政务公开,激发居民和社区组织参与、管理和监督基层政务的热情,加强居民与居民、居民与社区组织、居民与社区政府之间的互动与协商。再次,建立社区政府信用制度。社区政府在社区诚信和信用体系建设中起到示范带头作用,因此要加快制定《征信管理条例》及相关配套制度和实施细则,依据条例规定和要求,建立社区政府信用考评机制,依法依规有效采集、整合和应用社区政府及其工作人员的信用信息,并对各社区政府的信用信息进行整合,形成统一平台,形成对失信行为的协同监管和责任追究机制。

2.加强规范社会资本的建设,为城市社区治理提供有力的规则保障

正式规范和非正式规范能够为社区内各利益主体的良性互动和平等博弈提供具有约束性的规则和机制,是健康推进城市社区治理的重要保障。

首先,建立健全内涵现代人类文明理念的社区制度体系,为城市社区治理提供有力的制度保障。“制度是一个社会的游戏规则,更规范地说,它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。”[14]制度作为社会资本的重要构成部分,在城市社区治理中具有不可替代的作用。作为后发型国家,应该以政府为主导,积极推进城市社区治理方面的制度建设和制度创新,不断建立健全社区自治章程与制度、以信息公开为基础的沟通机制、以平等协商为核心的对话机制、政府问责机制等等,架构起全方位保障城市社区治理的制度堡垒。其次,培育科学而务实的社区文化,为城市社区治理奠定深厚的文化根基。社区政府要顺应时代发展,贴近社区实践,继承优良文化传统,借鉴包括西方发达国家和政党文明在内的人类一切文明成果,塑造一套科学而务实的社区文化体系,并使之成为社区居民、组织和政府等多元利益主体均真心认同、自觉遵守的价值理念,从而为城市社区治理奠定先进的文化基础和精神向导。再次,结合社区实际,加强社区道德规范体系建设。社区政府应当依据有关法规规定,紧密联系社区实际情况,打造体现社会主义核心价值的道德伦理体系,塑造社区多元利益主体尤其是社区政府的良好行为习惯和文明先进的管理文化。

3.大力发展社区参与网络,为城市社区治理提供强大的内在动力

在城市社区治理中,社区参与网络是完善城市社区治理机制的内在动力。“公民参与的网络孕育了一般性交流的牢固准则,促进社会信任的产生。这种网络有利于协调和交流,扩大声誉,因为也有利于解决集体行动的困境。”[15]但受传统封建制度下 “臣民意识”和建国后计划经济条件下国家对社会进行全面控制等因素的影响,社区内体现“民主导向”的参与网络资本缺失严重:一是居民政治参与意识薄弱,参与动力不足;二是社区的自组织能力低下,社区组织发育不足。新形势下,大力发展社区参与网络,成为实现城市社区善治的必然要求。

首先,培育社区居民的政治参与意识,为城市社区治理奠定良好的主体条件。社区居民是城市社区治理的重要主体。培育居民的政治参与意识,是实现城市社区善治的重要前提。因此,一方面,要整合社区资源,为居民政治参与意识的培育构建家庭教育、学校教育和社会教育三者有机配合的立体化居民教育网络;另一方面构建社区民主实践机制,强化居民的政治参与意识。民主实践能够强化居民的亲身体验,使培育知识更容易被理解和接受,逐步内化为自身的思想意识,外化为良好的参与习惯,从而孕育和促进帕特南所指的 “公民参与网络”这一社会资本的增值。其次,壮大社区民间组织的力量,为城市社区治理奠定强大的组织基础。鼓励和促进社区内民间组织的发展是投资和增加社会资本的有效路径,也是推进城市社会治理可持续发展的重要力量。因此,社区政府要制定各种优惠政策和措施,降低准入门槛,鼓励和支持一切有利于社区自治的组织及其活动的开展。此外,在鼓励社区自治组织发展的同时,也要加强社区组织的自身建设,建立完善的组织章程,确保其依法开展活动,有效发挥其自治职能,从而为城市社区治理奠定强大的组织主体。

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