消防行政处罚证据及其规则探究

●刘红岩

(武警学院基础部，河北廊坊 065000)

证据，是证明案件真实的一切客观情况。消防行政执法主体对消防行政违法案件进行处罚时，必须注重证据和符合证据规则，这是法治的要求，同时还是法定程序必不可少的内容。《中华人民共和国行政处罚法》第36条规定:“行政机关发现公民、法人或其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据。”这一规定明确了证据在行政处罚中的重要地位。而在消防行政处罚实践中，证据往往被人们所忽视，在由于行政处罚引起的消防行政诉讼案件中，公安消防机构败诉的原因，大都是由于不太重视证据的收集、审查与证明造成的。因此，加强对消防行政处罚证据及其规则的研究对于加强消防执法规范化建设，提高消防部队的执法水平具有重要意义。

一、消防行政处罚证据的界定

(一)消防行政处罚证据的概念和特征

消防行政处罚证据，是指消防行政执法主体用来证明公民、法人或其他组织违反消防行政法规并应受消防行政处罚的案件的一切客观事实，即消防行政执法主体实施消防行政处罚的事实根据。消防行政处罚证据，不仅包括能够证明公民、法人或者其他组织存在违法行为的客观事实，而且也包括能够证明是否应从重、从轻、减轻、免予实施行政处罚真实情况的法律事实(包括法律事件和法律行为)，如行为人的年龄、生理状况等。

消防行政处罚证据作为证据的一种，既具有证据的基本属性，也具有其他性质证据所不具有的属性。消防行政处罚证据具有下列特征:

1.客观性。消防行政处罚证据与其他证据一样，必须是客观存在的事实，它不得带有任何主观的成分，不以任何人的主观意志为转移。任何推测、假设、想像的情况都不能作为证据。证据总是一定案件事实的记载，或者是客观事实的反映。公民、法人或其他组织应受处罚的违法行为总是在一定的时间、空间和条件下进行的，必然作用于客观外界并引起外界的一定变化，如为某些人所感知或者在活动场所留下一定的痕迹和物品，这些事实都客观存在着。消防行政执法人员只能收集、利用这些事实材料，而不能改变和歪曲这些事实。

2.关联性。消防行政处罚证据仅具有客观性是不够的，还必须与违法的案件事实存在某种联系，能够起到证明案件事实的作用。只有与违法案件具有相关性的证据，才能作为消防行政处罚决定的事实依据。消防行政处罚证据的相关性，并不排斥消防行政执法主体在处罚决定之前收集任何证据。消防行政执法人员在调查、取证中应收集可能与案件相关的任何证据，即使获取的证据不具有相关性，也是允许的，行政处罚程序并不归于无效。这样可以避免证据的遗漏。

3.合法性。消防行政处罚证据必须具有合法性，否则其证据的效力就值得怀疑，就不能作为消防行政处罚的依据。所谓消防行政处罚证据的合法性，是指证据必须由法定的人员经过法定的程序取得，才能作为作出消防行政处罚决定的证据。其合法性的具体内容包括:(1)种类法定。用以证明案件真实情况的，哪些可以作为消防行政处罚的证据，哪些不能作为证据，必须依照法律的规定。(2)程序法定。消防行政处罚证据的调查、收集、运用和证明等活动都必须依照法定程序进行，通过非法手段获取的证据是无效的。(3)主体法定。消防行政处罚证据只有经过法定的人员即代表消防行政执法主体进行调查取证的消防行政执法人员依法定程序调查、收集，才具有证据效力，才能作为定案根据。即使证据具有客观性、相关性，但未合法地提供、调查、收集和认定，也不可能作为行政处罚证据予以使用。

(二)消防行政处罚证据与消防行政诉讼证据

消防行政处罚证据与消防行政诉讼证据都具有证据的一般特性，但是两者是有区别的，不能将两者等同。这些区别主要表现在:

1.性质不同。消防行政处罚证据属于行政程序制度的内容，运用证据的主体是公安消防机构或者其他消防行政主体;而消防行政诉讼证据则是司法制度的重要组成部分，运用证据的主体只能是人民法院。

2.证明对象不同。消防行政处罚证据的证明对象是消防行政相对人的违法行为，证明的范围在于行为人的行为是否违反消防行政管理法规和应否受到处罚，其目的在于证明消防行政相对人的违法行为状况，从而为消防行政处罚提供事实根据;而消防行政诉讼证据的证明对象则是消防行政主体的具体行政行为，通过证据判断和审查具体行政行为是否合法，从而作出维持、变更或撤销具体行政行为的判决。

3.范围不同。消防行政处罚证据仅限于作出行政处罚的客观事实根据，即能够证明应受行政处罚的违法行为案件的证据，而不包括消防行政处罚的适用过程及处罚决定文书等证据;但是，在消防行政诉讼证明中，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第32条的规定:“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”可见，消防行政诉讼证据不仅指相对一方当事人违法的证据(具体行政行为的事实依据)，而且也包括作出具体行政行为的实体内容和程序过程及相关的法律文书，另外还包含了法律依据即规范性文件。

可见，消防行政诉讼证据范围比行政处罚证据范围要广泛得多。消防行政处罚证据在消防行政诉讼中可以作为消防行政诉讼证据，但消防行政诉讼证据在消防行政处罚阶段却不一定是消防行政处罚证据。

4.证据运用的要求不同。在消防行政处罚决定作出前，证据活动在程序上主要是调查、收集和取得证据，而且在处罚听证中允许调查取证人员自主地收集和补充证据;但在消防行政诉讼阶段，主要表现为人民法院对证据的审查、判断，消防行政诉讼程序一旦开始，“被告不得自行向原告和证人收集证据”，即消防行政执法主体丧失了独自取证的权利。

二、消防行政处罚的证据种类

根据《行政诉讼法》和《公安机关办理行政案件程序规定》，在消防行政处罚中适用的证据主要有以下几类:

(一)书证

消防行政处罚证据中的书证，是指以文字、符号、图画等记载的内容证明消防行政案件真实情况的书面文件或者其他物品。消防行政处罚证据中的常见书证主要指有关消防安全的文件、资料。如图纸、记录、合格证、许可证、认可证、报告、证明材料等。

(二)物证

消防行政处罚证据中的物证，是指以其物质属性、外部特征和存在状况等来证明消防行政案件真实情况的一切实物和痕迹。消防行政处罚证据中的常见物证主要指与消防安全有关的实物和痕迹。如不符合消防安全要求的各种实物和痕迹、用于消防行政违法行为的工具、非法的消防产品、火灾案件中的各种实物和痕迹等。

(三)视听资料、电子证据

消防行政处罚证据中的视听资料、电子证据，是指以录音、录像、电子计算机或其他高科技设备所储存的信息来证明案件真实情况的资料。如对证人陈述的录音、对火灾现场的录像等。

(四)证人证言

消防行政处罚证据中的证人证言，是指证人就其所了解的有关消防行政案件的情况向消防行政执法主体所作的陈述。作为证人，一般应当具备以下条件:必须是自然人;必须能够辨别是非，能够正确表达自己的意思。

消防行政处罚证据中的证人证言内容仅仅指对查明消防行政案件真实情况有意义的一切事实，这种事实可以是证人亲自看到和听到的，也可以是证人听别人转告的。但是，消防行政处罚证据中的证人证言的内容不应包括证人根据事实所作的判断。

(五)违法嫌疑人的陈述和申辩

消防行政处罚证据中的违法嫌疑人的陈述和申辩，是指消防行政案件中违法嫌疑人对与消防行政案件有关的事实向消防行政执法主体所作的陈述和辩解。消防行政案件中违法嫌疑人既可以是个人，也可以是单位。在消防行政案件中，违法嫌疑人虽然与消防行政案件的处理有着直接的切身利害关系，但是由于他们最了解案情，因此其陈述和申辩也是消防行政处罚证据的来源之一。

(六)鉴定意见

消防行政处罚证据中的鉴定意见，是指鉴定人运用自己的专门知识和技能，对消防行政案件中的某些专门性问题进行鉴定后所作出的书面结论。作为鉴定人，一般应当具备以下条件:必须是自然人;必须具有某种专门知识和技能;必须被消防行政执法主体指派或聘请;必须与消防行政案件或案件当事人没有利害关系。消防行政执法证据中常见的鉴定有:消防产品鉴定、易燃易爆化学危险物品鉴定、火灾事故调查中的技术鉴定、法医学鉴定等。

(七)勘验、检查笔录与现场笔录

消防行政处罚证据中的勘验笔录、现场笔录是指消防行政执法主体工作人员对于与消防行政案件有关的场所或物品进行勘验、检查后所作的书面记载。

现场笔录是指消防行政执法主体工作人员在行政执法过程中，对有关行为现场情况所作的书面记录。

三、消防行政处罚的证据规则

消防行政处罚的证据规则，不仅包括对消防行政处罚证据及其种类的要求，更主要地是指消防行政处罚证据的提供、收集、审查、判断和运用等活动应遵循的规则。消防行政处罚的证据规则，笔者认为主要应有:调查取证人员负举证责任规则、取证合法规则、调查取证人员与主持听证人员相分离规则和证据必须查证属实规则等。

(一)调查取证人员负举证责任规则

消防行政执法主体的调查取证人员不仅有收集证据的责任，而且在听证程序中作为指控人员还负有举证责任。调查人员应当向听证会提供能够证明消防行政相对人违法的证据材料，对所提出的指控提供证据加以证明;否则，其指控和对事实的认定就不能成立。调查取证人员负举证责任是消防行政执法主体行使消防行政处罚权的当然职责。为了保障自身的合法权益，被指控人可以提出证明自己没有违法或不应承担责任、责任较轻的证据，但这是其权利，而不是其义务或责任。被指控人不行使举证的权利，并不能导致其应承担责任的法律后果。

(二)调查取证合法规则

消防行政处罚证据必须具有合法性。消防行政执法主体的调查取证人员在收集证据的活动过程中，必须依照法定的方式、条件、步骤等进行，而不得采取非法的手段获取证据，不能以侵犯被调查取证人员人权的方式获取证据。任何非法获取的证据，都不能被用来作为行政处罚的事实依据。比如《公安机关办理行政案件程序规定》第24条第2款规定:“严禁刑讯逼供和以威胁、引诱、欺骗等非法手段收集证据。以非法手段取得的证据不能作为定案的依据。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第30条规定:“被告严重违反法定程序收集的证据，不能作为认定被诉具体行政行为合法的根据。”此外，《消防监督检查规定》、《公安机关办理行政案件程序规定》对消防监督检查、消防行政处罚等执法活动中证据收集规则均作出了详细的规定。比如，按照一般性程序的要求，执法人员应该不少于2人，并应当向被调查人出示执法证件。对同案当事人的询问调查应分别进行。在调查取证过程中，为确保公正执法，执法人员与被调查人有直接利害关系的，应当回避等。如果违反了这些基本的程序规定，往往会导致收集的证据无效。

(三)调查取证人员与主持听证人员相分离规则

《行政处罚法》第42条明确规定了行政处罚的听证程序，消防行政执法主体在作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚之前，应告知当事人有要求听证的权利;当事人要求听证的，消防行政执法主体应当组织听证。在消防行政处罚程序中，行政执法主体既享有调查取证权，又享有主持听证的权力和作出决定的权力。因此，为了保证行政处罚决定权的公正行使，有必要在消防行政处罚主体内部实行调查取证人员与主持听证人员相分离的制度，从而使调查取证权和指控权与决定权分开。消防行政执法主体内部的调查取证人员与主持听证人员相分离，既是一项听证程序原则，又是一项证据规则。该规则具体是指主持听证的人员不能同时又是追诉者和调查者。《行政处罚法》规定:听证由行政机关指定的非本案调查人员主持。此项规则一方面是为了使证据经得起推敲，保证证据确凿，更主要的是为了保证主持听证和作出决定的人员能真正独立自主、公平地行使其作出决定或建议性决定的权力，从而防止对当事人的不公正。

(四)证据必须查证属实规则

证据必须经过查证属实后方能作为定案的根据。《公安机关办理行政案件程序规定》第23条第2款规定:“证据必须经过查证属实，才能作为定案的根据。”对于不需经过听证的当场处罚和一般的行政处罚，调查取证人员必须查明事实，依据清楚、确凿的证据和法定依据作出行政处罚决定;对于需经过听证的行政处罚，主持听证的人员负有查明、审查和判断证据是否属实的责任，对案件事实作出结论的每一个证据都必须经过认真的鉴别，不属实的材料必须排除，不能作为定案的根据。证据的查证属实活动，至少应包含下列内容:第一，复核或专家鉴定。在消防行政处罚中当事人有陈述和申辩权，在当事人对消防行政执法主体所认定的事实提出异议和有关证据时，消防行政执法主体应当进行复核。对当事人提出的事实、理由和证据成立的，消防行政执法主体应当采纳;对当事人的辩论、异议和反驳，消防行政执法主体应认真对待而不能一概否定，只有相互间进行辩论和反驳及质证，才能弄清全部案件事实真相;对于当事人无异议的证据和事实，可以免除听证或对质等程序阶段。对专门性问题应由相关的专家或鉴定机构作出鉴定结论，不能仅凭执法人员的感官检验，从而保证证据的科学性和真实确凿。第二，对于适用听证程序但未经听证的证据不得作为消防行政处罚的依据。需要举行听证会的，所有与认定案件主要事实有关的证据都必须在听证中出示，并通过质证和辩论进行认定，消防行政执法主体不得以未经听证认定的证据作为消防行政处罚的依据。

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