论基层反腐倡廉制度建设的创新

郑文飞

（中共永州市委党校，湖南 永州 425000）

论基层反腐倡廉制度建设的创新

郑文飞

（中共永州市委党校，湖南 永州 425000）

反腐倡廉工作是关乎执政党生死存亡的大事。加强制度建设是从源头治理腐败的根本措施。必须牢固把握制度建设全面性、针对性和可操作性的原则要求，创新思想道德教育制度，促使基层干部“不想腐败”；创新行政管理制度，促使基层干部“不能腐败”；创新监督制约制度，促使基层干部“不敢腐败”；创新干部激励制度，促使基层干部“不必腐败”。坚持以制度建设增强反腐倡廉建设实效，切实加强制度的权威性和约束力，逐步形成内容科学、程序严密、配套完备、富有实效的反腐倡廉制度体系，形成用制度管权、按制度办事、靠制度管人的长效机制。

基层干部；反腐倡廉制度；问题；原则；措施

在十一届全国人大四次会议答记者问上，温家宝总理提出“要消除腐败的土壤还在于改革制度和体制。”在党的十七届五中全会的报告中，首次使用了“更加重视顶层设计和总体规划”的表述。这说明，从改革制度和体制这个根本来解决反腐倡廉问题，中央已列入了重要议事日程。但在现行的体制和制度下，基层反腐倡廉建设特别是领导干部的反腐倡廉建设更应结合实际，从建章立制入手，把建章立制贯穿于各个领域、各个环节、各个层次，注重制度建设的全面性、针对性和操作性，努力做到用制度管权、按制度办事、靠制度管人，为反腐倡廉工作的顺利开展提供坚强的制度保证。

一、当前基层反腐倡廉制度建设存在的问题

1、社会环境复杂，思想意识统一难。当前，基层干部队伍总体上是勤政廉政，情趣健康，积极向上的，但也有部分干部面对变化多端的世界，失去了内心的平和与淡定，充满了欲望与浮躁。有的游移不定，既想当官又想发财，既想享受又不肯努力；有的官本位思想根深蒂固，认为“官贵民贱”、“上荣下辱”，把人生的价值定位在当多大官、有多大权上；有的受西方多元化思想的影响，出现了一些个人主义、功利主义、拜金主义等自由思想，服务群众没有心思，获取私利挖空心思，谋权谋人一门心思。社会环境的复杂多变，导致干部心态的浮躁难安，对加强党风廉政建设提出了新的更高的要求，基层各部门如何筑牢干部的廉政思想防线，打造清正廉洁的干部队伍，责任大、担子重。

2、价值取向多元，干部资源平衡难。随着改革开放的深入推进，干部的价值取向变得更加多元，既需要福利待遇的提高，也需要民主政治的参与；既需要经济上的宽裕，也需要精神上的富有；既需要家庭生活的美满，也需要人生事业的成功。特别是干部资源作为一种稀缺资源，易受各种因素的影响和制约，难以满足每个人的需求，矛盾冲突更加明显，个人需求更难调和，“僧多粥少”的现象不可避免。有的“两年不提拔，心中有想法，三年不挪动，就要去活动”，给廉政建设带来了很大压力。加之现在精简机构、精简职数，有的为了挤进有限的岗位，不惜铤而走险，少数基层领导干部难以抵住诱惑、经受考验，难以做到公平、公正地评价干部、使用干部，给党风廉政建设和反腐败工作带来了更大挑战。

3、不正之风干扰，选人用人公正难。公道正派是组织部门的“传家宝”，是组工干部的“生命线”。长期以来，基层各组织部门始终坚持凭德才、凭实绩、凭公认选人用人，让想干事者有机会，能干事者有舞台，不干事者有失落，选人用人得到了群众认可和好评。但受多种因素的影响，当前，不正之风并没有销声匿迹，有的地方跑官要官、买官卖官、拉票贿选等现象仍然存在；带病上岗、带病提拔方面仍有监管漏洞；干部能上不能下、能进不能出的难题仍有待破解；一些不讲标准、不按程序、不守纪律的问题仍难杜绝。选人用人离组织放心、群众满意还有一定的差距，迫切需要各级基层党委和组织部门严厉整治用人上的不正之风，积极营造风清气正的选用环境。

4、监管机制滞后，廉政责任追究难。近年来，广大干部群众对干部选用的关注度越来越高，要求干部选用更民主、更透明、更公正。虽然各地也探索了一些监督管理机制，规范用权、监督用权，但仍然存在“上级监督太远、同级监督太险、下级监督太难、群众监督太弱、法纪监督太晚”的现象；虽然每年都层层签订了《党风廉政建设责任书》，推行了选人用人责任追究制，但仍然存在指标难细化、标准难执行、任务难落实、责任难追究等问题；还有的把党风廉政建设和反腐败工作看成是软任务、软指标，表面重视、实际忽视，廉政制度只是写在纸上、挂在墙上，成了摆设。

二、基层反腐倡廉制度创新必须把握的基本原则

1、要注重制度建设的全面性，力求系统。系统理论认为，系统的首要特性是整体突现性，即系统作为整体具有部分或部分之和所没有的性质。要以系统理论为理论根基创新反腐倡廉制度建设。要把反腐倡廉制度建设贯穿于重大决策部署、重点项目实施、招投标领域专项治理、干部作风建设、厉行节约专项治理、公务用车管理、干部人事管理等各个领域，贯穿于人权、财权、事权等各个环节，通过不断拓展和有机整合反腐倡廉建设制度资源，把反腐倡廉建设的各项要求落实到县委县政府、县直各单位、各乡镇党委政府和农村党支部等各个层次的党委政府部门，力求把规章制度覆盖各个领域、各个环节、各个层次，保证不留死角、不留漏洞、不留隐患。

2、要注重制度建设的针对性，突出实用。在建立反腐倡廉的相关制度时，要主动适应不断发展变化的新情况、新问题，紧紧抓住基层腐败问题易发多发的重点领域、关键环节和群众反映强烈的突出问题，力求突出规章制度的实用性，有效解决关键问题和突出问题，在各个层次上筑牢防治基层腐败的制度防线。如，在干部作风建设方面，针对干部“走读”现象严重、基层干部难以约束等问题，乡镇干部需提拔重用时，要把考核测评的重点放到所联系村的村组干部和党员中去，侧重基层党员干部的“公认”。乡（镇）政府要把村干部的工资待遇直接与计生工作、信访维稳和党组织建设工作挂钩，通过这一系列有针对性的措施，有效转变基层干部作风，树立党员干部的良好形象；在财务管理方面，“三公”消费是老大难问题，既不能禁止又不能放纵。为了实现厉行节约的目标，各单位在内部可以实施按季度公开当年办公费用开支与上一年的同期对比数，严格限制“超支”等。

3、要注重制度建设的操作性，追求实效。针对当前反腐倡廉制度建设中笼统要求多、具体规定少，原则性要求多、约束和惩戒规定少，实体性要求多、程序性规定少等问题，在创新反腐倡廉制度建设时，要紧密联系工作实际，有针对性地进行设计和安排，尽量减少模糊空间，力求做到简洁不啰嗦，宽严适度，做不到的事暂时不提，能做好的事坚决要求做好，使出台的规章制度便于操作和执行。

三、创新基层反腐倡廉制度建设的具体举措

1、创新思想道德教育制度，促使基层干部“不想腐败”。“焉行为不端，源心术不正也。”加强思想道德教育，是消除腐败动机的重要手段。一要建立基层领导干部廉洁自律自学制度，由上级领导机关定期布置自学内容，定期检查学习成果，并将其纳入基层领导干部的考核范围，以此来提高领导干部学习的积极性主动性。通过强化思想政治理论的学习，提升理论修养；通过强化对党纪、法规的学习，使自己知道哪些事可为，哪些事不可为，从而主动约束自己的言行，提高自身的“免疫力”。二要建立健全基层领导干部廉政教育培训制度。每年要有计划、有组织地开展基层领导干部廉政教育培训；要把干部廉政教育融入到日常工作中去，坚持同步研究、同步部署、同步检查、同步考核、同步奖惩，提高干部廉政教育的针对性和时效性；要让廉政意识成为基层干部的一种行为习惯，从而真正在基层干部心中构筑抵御腐蚀的思想道德防线，增强拒腐防变和勤政廉洁意识，提高抗御一切违法行为的诱惑或胁迫的能力，促使基层干部做到在思想上“不想腐败”。

2、创新行政管理制度，促使基层干部 “不能腐败”。基层领导干部是当地政治建设、经济建设、文化建设和社会管理的“舵手”，其行政管理的核心是利用手中掌握的行政权力，合理配置各种资源，有效推动当地经济社会发展，而绝对不是利用手中的权力，以权谋私，满足一己之利。唯有创新行政管理制度，方能使基层领导干部掌好权，使好舵。当前，要进一步深入推进行政审批制度改革，规范行政审批权力，充分发挥市场配置资源的基础性作用，简政放权，公开公共权力的行使；要积极推进财政管理体制改革，完善预算管理制度，严格实行“收支两条线”，健全部门预算、国库集中收付和政府采购等制度；要深化干部人事制度改革，健全民主、公开、竟争的选拔任用机制，从制度上杜绝用人上的不正之风；推行和完善政务公开制度，增强权力的公共性和透明度，发挥“阳光”的防腐作用；要认真落实经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度等，构筑预防和消除腐败机会的防线，从源头上铲除滋生腐败的土壤和条件，促使基层干部“不能腐败”。

3、创新监督制约制度，促使基层干部 “不敢腐败”。孟德斯鸠曾经告诫人们，“要防止权力滥用，就必须以权力制约权力”。强化对权力的监督，以权制权，是防止腐败的最有效的形式，是减少基层干部腐败行为发生的有力措施。要一改原来基层权力监督弱的初始面貌，创新基层权力监督制约制度，将纪检监察、检察、审计等反腐败职能机构的监督职能延伸到基层，加大对基层干部的监督力度；要健全完善监督法规体系，特别是要针对基层干部腐败的形式和特点，建立健全一套体现基层权力监督特色的规则程序及保障制度，确实做到基层反腐倡廉“依法治权”、“以权治权”；要加强事前、事中、事后全过程的监督制约，做到权力行使到哪里，监督就延伸到哪里；要健全和完善监督机制，加强纪检监察、人大法律监督、审计监督、群众监督及舆论监督的有机结合，进一步完善巡视制度；要加大对违纪违法及腐败行为的严惩力度，增大腐败风险和成本，使基层干部的腐败得不偿失，促使基层干部“不敢腐败”。

4、创新干部激励制度，促使基层干部 “不必腐败”。建立健全领导干部激励机制，为领导干部的工作、生活、成长创造一个良好的环境，使想干事的人有平台、能干事的人有舞台。结合实际，可以创建以薪养廉、以薪养能的从政制度，完善公务员激励和约束机制，对公务人员实行“高激励、严约束”，让他们觉得在政治上有前途、经济上有奔头，确保公权执行者能按其贡献大小获得相应的收益，从而不必去冒险牟取私利，促使基层干部形成一种知足常乐的心理，没有必要因腐败而得不偿失，从而促使其“不必腐败”。

责任编辑：刘建文

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1671-2994（2012）02-0175-03

2012-02-15

郑文飞（1968- ），女，湖南新田人，中共永州市委党校副校长、副教授。研究方向：哲学与党的建设。