滨州市实施“法律顾问全覆盖工程”的实践及启示

秦丛丛

（中共滨州市委党校 法学教研室，山东 滨州 256600）

滨州市实施“法律顾问全覆盖工程”的实践及启示

秦丛丛

（中共滨州市委党校 法学教研室，山东 滨州 256600）

2011年2月，胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及创新专题研讨班开班式上作了重要讲话，明确了社会组织在社会管理创新中的重要地位。山东省滨州市积极创新社会管理模式，在全省率先实施了“法律顾问全覆盖工程”，为社会组织参与社会管理搭建了新平台。

滨州市；社会组织；法律顾问；实践；作用；

2011年2月，中共中央党校举行了省部级主要领导干部社会管理及创新专题研讨班。在开班式上，中共中央总书记胡锦涛作了讲话，对社会总体形势以及未来社会管理方式提出了意见。其中，把引导各类社会组织加强自身建设、增强服务社会能力，支持人民团体参与社会管理和公共服务放在了首要位置，正式明确了社会组织在社会管理创新中的重要地位。2008年以来，山东省滨州市开始实施法律顾问全覆盖工程，各级政府鼓励支持政府部门、企事业单位、村（居）委会、社区与法律服务组织结成服务对子，开展一对一法律服务。它不仅能满足民众的法律服务需求、维护他们的合法权益，而且能有效的化解矛盾、保障经济社会的又好又快的发展，为社会组织参与社会管理提供了有益经验。

一、滨州市法律顾问全覆盖工程的实践与探索

从2008年开始，滨州市司法局积极创新社会管理模式，充分发挥法律服务组织在化解社会矛盾、维护社会稳定中的专业优势，在全省地率先实施了“法律顾问全覆盖工程”。市司法局按照先易后难的原则，确定了沾化、阳信两个司法行政工作基础较好的县为试点县，两个县分别选择了3个乡镇作为试点，然后，在总结完善试点乡镇工作经验的基础上，在全市铺开。截至2011年4月底，全市已有549家机关事业单位、665家企业和3645个村居委会聘请了法律顾问，涉及全市34家律师事务所、288名执业律师、42家基层法律服务所、271名基层法律服务工作者。法律顾问参与调处各类经济纠纷1.3万起，化解重大疑难矛盾纠纷90余起，挽回经济损失1.5亿元，不仅有效促进了全市经济的发展，而且切实维护了社会和谐稳定。基于上述实践及成效，2011年3月15日，滨州市委、市政府转发市司法局、市经贸委、民政局、国资委、法制办、综治办、普法办等7部门《关于实施“法律顾问全覆盖工程”的意见》，要求在2011年底以前，实现市、县、乡三级政府部门全部聘请法律顾问，50人以上的企业逐步聘请法律顾问，80%以上的村委会、社区聘请法律顾问，基本建成覆盖各行业各领域的法律顾问网络体系。①目前，滨州市已经初步建成了覆盖各行业、各领域的法律服务网络体系。

二、法律顾问在滨州市社会管理创新中的作用

法律顾问全覆盖工程的实施，搭建了社会组织参与滨州市社会管理创新的新平台，顺应了经济社会发展和基层人民群众对法律服务不断增长的需求，为党委政府从源头上预防和化解了大量纠纷，有效避免了民意“堰塞湖”的形成，成为维护基层社会稳定工作的“减压阀”、“灭火器”。

1、法律顾问是“灭火器”。近两年来，山东省滨州市到省市进行上访的总量每年下降幅度分别为15%和21%，集体上访每年下降幅度分别为22%和27%，已连续3年进京上访为零。在当前社会矛盾凸显的大背景下，滨州市取得上述“业绩”从何而来？笔者经过实地调研发现，实行法律顾问全覆盖工程是关键所在。因为法律顾问覆盖到村（居），围绕土地承包、资源纠纷、土地征用、环境污染、财务管理、征地拆迁涉及的社区公共利益和群众自身利益的矛盾问题，甚至邻里之间的家长里短，广泛提供法律援助和服务，成了村（居）委的法律智囊，也为村（居）的依法治理工作出谋划策。当村民、居民遇到涉法纠纷时，会第一时间通过电话、邮件等方式向法律顾问咨询。尤其对于发生在和政府部门、单位之间难以达成调解协议的矛盾纠纷，法律顾问充分借助群众对自己的信任，引导信访人通过正确渠道表达诉求，通过法律手段主张自己的合法权益，将群众信访活动导向司法途径，减少和缓解了社会矛盾。三年多来，全市广大法律顾问利用专业优势共参与化解各类矛盾纠纷2.4万余起，其中化解跨区域土地承包、征地拆迁、医患纠纷、劳资纠纷、非法融资、校园安全等重大疑难复杂矛盾纠纷200余起，真正起到了灭火器的作用。

2、法律顾问是“加速器”。现代社会管理主要是政府和社会各方面力量依法依规处理社会事务、协调社会关系、解决社会问题和社会矛盾的过程。因此，提高民众的法律意识，推进民主法治进程是社会管理创新的关键一环。滨州市法律顾问全覆盖工程实施以来，一是全市法律顾问累计开展法制宣传315场次，9450余人受到教育；组织法律咨询1022场次，答疑释难47000余人次，有效地提高了村干部和广大群众的法律意识。二是法律顾问通过参与村居民大会、村居民议事会等决策活动，以及村居土地承包、征地拆迁、项目招商等经济活动，推动了村居依法管理，提高了广大基层群众的参政议政意识和能力，有效促进了基层的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，推动了村居依法管理工作的开展，成为推进基层民主政治进程的催化剂和加速器。例如，2011年，在滨州市的村“两委”换届选举过程中，法律顾问全程参与，通过开展法律咨询、法制宣传、规范选举程序等工作，对选举过程中的法律性、程序性、政策性问题的进行监督指导，积极主动地当好村“两委”换届选举工作的政策参谋和法律助手，为村级换届选举工作做出了积极贡献。

3、法律顾问是“承接器”。随着滨州市农村经济社会的发展和城乡一体化进程的加快，基层政府和广大农民群众遇到的法律问题与日俱增，法律需求量越来越大，而基层法律服务资源相对匮乏，法律服务的有效供给不足，难以满足滨州农村经济社会发展需求。②面对公众日益多元化的需求，由政府组织“包揽”公共产品提供的传统社会管理模式，不仅社会成本巨大、提供服务的内容和质量有限，而且，由于政府的职能往往遭遇重重阻力，各级政府早已不堪重负。为了更好地满足民众多元化的法律服务需求，滨州市在全省创新性地实施了法律顾问全覆盖工程，由政府出钱购买法律服务，法律顾问免费向群众提供服务，为社会组织承接政府职能进行了有益探索。据统计，工程实施以来，法律顾问共参与修订涉法文书7798件；承办法律援助案件2011件，3790人得到法律援助；参与调解纠纷24000余件，涉及75000余人；协助处理其他涉法事务2972件，涉及73000余人，真正发挥了社会组织在社会管理创新中的“承接器”作用。

4、法律顾问是“助推器”。加强和创新社会管理，经济发展是基础和保障，而经济的平稳较快发展离不开优质高效的法律服务的支撑。滨州市法律顾问全覆盖工程实施以来，法律顾问利用专业知识为顾问单位调处各类经济纠纷，有效维护了市场经济秩序，为滨州经济社会发展营造了良好的法律服务环境。例1：山东滨博律师事务所参与并促成了中国节能香港有限公司与滨州市某水泥有限公司，以BOT模式融资6000万元建设全市第一座水泥低温余热电站，每年可产生6000万度的清洁电力，节约标准煤3.5万吨，减少二氧化碳排放8万吨，有力促进了扩大产能和节能减排的衔接。例2：担任博兴县政府法律顾问的山东王宁律师事务所，在博兴县白天鹅宾馆诉县政府用地案件中，为该县政府挽回经济损失480万元。三年来，全市法律顾问共参与企业融资引进重大基础设施项目20多个，调处各类经济纠纷1.3万余起，挽回直接经济损失1.5亿元，有力地促进了全市经济的发展，成为推动经济发展的真正“助推器”。

三、进一步搞好法律顾问全覆盖工程的措施

滨州市法律顾问全覆盖工程是一项探索性的、充满智慧的工作，具有很强的生命力与广阔的发展前景。工程的顺利实施为社会组织参与社会管理创新带来很多启示，同时，也需进一步完善。

1、完善政府购买公共服务的机制。政府扶持，社会组织才有舞台。滨州市“法律顾问全覆盖工程”创建了“政府出钱买服务，法律顾问尽义务，基层群众得实惠”的新型法律服务模式，是政府通过向社会组织购买服务，从而推进了社会组织参与社会管理的成功实践。但是，目前我国政府购买社会服务刚刚起步，亟需进一步完善。为此，一是建立公共财政专项投入机制。中央及各级地方政府应尽快出台相关规章或制度，规范政府购买公共服务的内容、范围、方式等，同时，应调整财政支出结构，增加公共服务事业的财政预算，确保政府购买公共服务的资金。二是建立公益服务基金会。通过公益基金购买社会组织的服务，也是政府扶持社会组织发展的重要举措。公益基金会除了向社会募集资金，也可以通过彩票公益金注资等方式获得资金。例如，2009年国家彩票公益金向红十字会成立的“小天使基金”注资5000万元，用于公益服务。

2、完善社会管理新格局。近年来，随着经济社会的发展，群众维权意识的增强，人民群众对法律服务的需求亦随之增长，但是，受专业知识的限制，政府不可能满足群众的全部需求。因此，滨州市通过实施法律顾问全覆盖工程，创新社会管理平台，积极引导社会组织参与社会管理，实现了多元主体共同参与社会管理的新格局。③目前，在我国社会管理体系建设中，突出问题是缺少多元主体的共同参与，以致阻碍了社会管理创新的进程。为此，一是政府要树立与社会组织平等、互信、合作的观念。在现代社会，政府与社会组织不是简单的管理与服从、控制与被控制的关系，而是协商关系、合作关系。因此，政府要转变社会组织是其下属部门或隶属单位的传统“泛政治化”观念，真正将社会组织视为“第三部门”，树立与社会组织平等、互信、合作的观念，从而充分发挥社会组织在社会管理中的重要作用。二是政府要转变职能，将自己不该干、干不好、不能干的事情，尽快让位于市场和社会组织。三是社会组织要在机构、人员和财务等方面与政府部门彻底分开。社会组织必须拥有专职的领导干部和办事人员，不得由政府领导兼任社会组织的主要领导。只有这样，社会组织才能真正成为独立生存和发展的社团法人组织，才能真正参与到社会管理创新之中。

3、改善社会组织发展的外部环境。滨州市法律顾问全覆盖工程之所以能够健康持续发展并取得良好成效，一方面离不开政府的强力推动和大力支持，另一方面，更取决于良好的外部环境。因此，要使社会组织在社会管理中真正发挥效能，必须营造有利于其发展的外部环境。同时加快社会组织的专门立法，促进社会组织更好地发挥其社会功能。目前，经过多年的改革，社会组织发展的相关制度环境开始得到改善，但是，从整体上说，中国关于社会组织的立法，还是制约大于鼓励，重要的法律法规也尚不完备。因此，一是国家应当尽快制定出台促进社会组织发展的法律法规，特别是制定符合我国国情的“民间组织法”或“非营利组织法”，将促进民间组织发展和将民间组织的管理工作纳入法制化轨道。二是完善社会组织管理体制。对于社会组织，我国目前实行的是双重管理体制，在这种体制下，大量的社会组织由于没有业务主管单位而不能登记，从而导致我国社会组织数量增长速度连年放缓。例如，2010年我国社会组织数量增长率仅不足3%。截至2010年底，我国在民政部门登记的社会组织为44万个，未纳入登记的组织则数倍于已登记的数量。因此，简化登记程序，并降低部分社会组织的准入门槛，实行备案制度势在必行。

4、加强社会组织的自身建设。当前，在加强社会建设的大背景下，政府购买服务、转移职能，正在逐步由自觉走向制度安排，滨州市在实施法律顾问全覆盖过程中，社会组织就真正发挥了“承接器”的作用。但是，由于起步较晚，政府支持有限，加之社会组织数量偏少，质量参差不齐，目前还难以真正承担起政府购买服务和转移职能的重任。因此，为使社会组织有效发挥参与社会管理的职能，必须促使其加强自身建设。一是建立专业化的组织结构。可以通过建立孵化基地的方式孵化、培育专业性的社会组织。如，深圳市恩派非营利组织发展中心，是“深圳市社会组织培育实验基地”项目实施方，2010年，6家本地公益组织在这里孵化出壳，其做法和经验值得滨州市认真学习。二是加强社会组织自身的管理和制度建设。社会组织要建立和完善内部管理体制，规范其运作程序，即通过建立健全以章程为核心的各项规章制度，使社会组织的各项活动有章可循。三是加强社会组织的自身能力建设④。在21世纪，社会组织走向成功的关键是组织成员的专业化。为此，应加强对社会组织工作人员专业知识的培训，提升其业务能力和专业素质；加快建立健全志愿服务制度，发挥志愿组织和人员的作用；确保待遇保障，解决组织成员的后顾之忧，这是稳定队伍、留住人才的关键，也是社会组织有序健康发展的保证。

注释：

①王磊：《加强创新社会管理实施“五网联动工程”》，《南方日报》，2011年8月9日。

②王进义：《社会管理创新与司法行政新作为》，《学习时报》，2011年10月31日。

③宋贵伦：《构建科学体系实现全面覆盖》，《光明日报》，2011年10月20日。

④刘润华：《共建共享 “幸福广东”》，《光明日报》，2011年10月20日。

D904.4

A

1671-2994（2012）02-0154-03

2012-02-22

秦丛丛（1980- ），女，山东邹平人，中共滨州市委党校法学教研室讲师、法学硕士。研究方向：宪政、法学。

责任编辑：刘建文