切实保护农村留守儿童的合法权益—— 试论郑州市农村留守儿童法律保护的完善

张金平

(郑州广播电视大学 河南 郑州 450001)

一、农村留守儿童的概念及对其保护的意义

(一)农村留守儿童的概念

20世纪80年代以来，随着农村家庭联产承包责任制的推进和城镇经济体制改革的开始，农村以青壮年为主的大量剩余劳动力开始流向城镇，他们在对整个农村的发展和城镇经济建设产生积极影响的同时，农村留守儿童随之产生。对农村留守儿童的概念界定，学术界各有说词。有的认为，留守儿童是指父母双方或一方进城或到经济发达地区务工，而被留在老家的那些孩子;有的认为，留守儿童是指父母双方或一方外出打工而留守在家乡，并需要其他亲人照顾的16岁以下的孩子;有的认为，留守儿童是指由于父母双方或一方外出打工而被留在农村，而且需要其他亲人或委托人照顾的处于义务教育阶段的儿童 (6～16岁)。学者对留守儿童的界定都有道理，但是在年龄范围的界定上，根据我国《民法通则》第11条规定，十八周岁以上的公民是成年人，具有完全民事行为能力，可以独立进行民事活动，是完全民事行为能力人，所以笔者赞成将留守儿童的年龄定在18周岁以下。即农村留守儿童是指农村地区由于父母一方或双方外出务工而被留在户籍所在地，交由父母单方或其他亲人委托监护、抚养及独立生活的18岁以下的未成年人。这样既符合我国民法的规定，也符合未成年人的心理发展。

(二)农村留守儿童权利保护的意义

1.从法的价值来看，正义是法的精神所在，正义对法律有积极的评价和推动作用，所谓“老百姓心里有杆秤”，这杆秤就是正义，无时不在掂量法律的分量 (良法或者恶法)，对我国农村留守儿童权利的法律保护正是体现了此价值。在社会领域中，有6项公民权利是国家必须予以保障或满足的。这就是:生存权、健康权、居住权、受教育权、工作权和资产形成权。农村留守儿童的发展权、受教育权、受监护权、人身安全权等基本权利直接影响着他们的未来，影响到社会的发展，对于他们而言，国家的法律是必须要给予保护的，这正是法的正义性价值所在。

2.从权利理念来看，基本权利的绝对性不仅要求国家根本大法进行宣示，而且还需要其他基本法律来确定，以利于基本权利的实现。而农村留守儿童权利保护的起始点就是其基本权利的实现，在该权利受到侵害后，其主体能够依据宪法和法律维护自己的权利，得到法律的确认与保护。由于父母常年不在留守儿童的身边，他们的权利更容易受到侵犯，必须要有必要的救济途径。“无救济即无权利”，救济是合法权利得以存续的依据，法律若不能实际提供一种平等、真实的救济体系，那么法定权利的保护和享有则没有实际的效用。

3.和谐理念的需要。法作为国家一种重要的统治手段，在建立和维护社会秩序中起着不可替代的作用。法的首要作用是确立社会秩序，使社会有序、稳定地发展。社会的发展离不开社会的稳定，对我国农村留守儿童的法律保护是维持我国整个社会的和谐稳定的必要条件。在保护农村留守儿童过程中，要建立健全法律制度，真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。

二、我国对农村留守儿童保护的法律现状及郑州市农村留守儿童现状分析

(一)我国对农村留守儿童保护的法律现状

我国目前有一系列有关儿童生存、保护和发展的法律法规和政策措施，形成了较为完备的保护儿童权益的法律法规体系。我国的《宪法》、《刑法》、《民法通则》、《婚姻法》、《教育法》、《义务教育法》、《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》、《母婴保健法》和《收养法》等有关法律中均有对儿童合法权益进行保护的规定。但是我国目前并没有专门对留守儿童实施有效保护的法律法规，与未成年人有关的法律法规对留守儿童的保护又缺乏针对性，保护力度也不够，直接影响到留守儿童的生存、教育发展、受保护等权利。《未成年人保护法》虽增加了未成年人享有生存权、发展权、受保护权的规定，但没有引起有关部门的重视，一些地方仍存在着执法不严等情况，教师打学生耳光、罚跪现象也时有发生，中小学生抽烟喝酒的不在少数，如不严格采取措施任其发展下去，后果将难以想象。

(二)郑州市农村留守儿童现状

为了摸清郑州市留守儿童的现实情况，笔者重点走访了周边县区和乡镇的几所中学和小学，它们分别是巩义市米河镇小里河幼儿园、新郑市观音寺乡沂水村小学、郑州市伏牛路第四小学、新郑市观音寺第二初级中学、登封市直属第二初级中学、荥阳市实验高中、中牟县职业中等专业学校等学校，分属于幼儿园、小学、初中、高中、职高层次，范围广泛，能够较好地反映郑州市留守儿童的现状。调查将重点放在了新郑市观音寺乡，因为郑州市农村留守儿童的数量以新郑市为最多，达到1700多人，而观音寺乡又是新郑市留守儿童的聚集区域，具有典型性和代表性。调查表共发送了300多份，

收回了164份。调查中发现，郑州市的留守儿童多存在于县(市)，巩义、新郑、登封、荥阳和中牟县都有留守儿童现象。市区留守儿童多集中在邻近郊县(市)的上街区、惠济区，这些留守儿童大多数由其祖父母、外祖父或者其近亲属所照料，有少数的留守儿童根本无监护人，自己在家里面独自生活。从这些孩子的生存状况来看，幼儿园阶段的留守儿童较少，小学三年级以上层次和初中阶段的留守儿童较多，这些孩子平时都寄宿在学校，到了周末回家的时候，和自己的奶奶爷爷或者姥姥外公一起生活，属于典型的隔代监护型，占调查人数的近70%，这是目前郑州市留守儿童最主要的监管方式。

三、对郑州市农村留守儿童法律保护的问题分析

(一)教育法律法规缺乏针对性

目前与教育相关的法律法规还没有专门对留守儿童实施有效保护的条款，存在着缺乏针对性和保护力度不够的特点。留守儿童在农村的受教育状况不仅不能与城市的同龄人相比，而且与农村的同龄人相比也有很大的差别，甚至不能享受到真正的“保底教育”，无法实现教育公平。如教育部《普通高等学校招生工作规定》中规定严格的户籍制度，使得农民工随迁人员子女的高考报名成为一个问题。

(二)监护方面的法律法规过于笼统

我国《婚姻法》只概括地规定了父母对子女有管教保护的权利义务，如何应对留守儿童父母长

期在外等事实原因产生的监护变动问题，现行的法律中都不能找到相应的条款。同时，我国《民法》的监护制度也存在着漏洞，如《民法通则》规定，未成年人的父母是未成年人的监护人。在现实生活中，未成年人的受监护权严重缺失，农村留守儿童的父母常年在外打工，无法履行对未成年子女的监管，使这些孩子处于受监管的真空地带;在没有更亲近的监护人时，由未成年人父母所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人。即如果有父母监护或者其他亲属监护的情况下，组织监护是不能产生的，也就是说我国现行法律规定的组织监护不能发挥作用。即使单位担任了监护人，仍存在着问题，因为单位担任监护人在现在的市场经济条件下已经变得不合时宜，现在的单位和职工之间仅仅是劳动关系;居民委员会和村民委员会也不便于担任留守儿童的监护人，因为这些部门需要专门的人员和专门的经费来源，而我国现在还没有对此进行投入，所以我国监护方面的法律在保护留守儿童方面需要进一步完善。

(三)未成年犯罪预防不力

经过调查，未成年犯罪大部分涉及到留守儿童，这些孩子因为缺乏父母的关爱，过早地接触社会，一时迷失走上了犯罪的道路。我国的《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》有关于预防和矫正未成年人不良行为的规定，但是仍然和现实生活脱离。法律强调未成年人的父母或者其他监护人和学校的重要责任，最主要的还是父母和监护人，学校不过是辅助性的教育机构。但是农村留守儿童正是缺失了父母这种家庭依靠，才使他们中的一部分人走向了犯罪的深渊，所以我国预防未成年犯罪的法律将涉罪的留守儿童交给其父母进行管教，在现实生活中显得非常不现实。留守儿童父母将其留置在家中，即使发现其有不良习惯，但也会因空间距离而束手无策，这种完全依靠责任主体的做法显然是不现实的。

四、对完善郑州市农村留守儿童法律保护的思考

目前，造成郑州市留守儿童法律保护中存在问题的原因，大部分是因为我国法律制度方面的不完善和不健全，所以需要从郑州市的实际情况出发，完善郑州市农村留守儿童的法律保护。

(一)建议相关机构狠抓农村留守儿童普法教育

通过普法教育，提高法律意识，提升自我保护能力。现在郑州市很多学校响应教育部门的号召，在课堂上开展普法教育。但是在走访的过程中，我们也发现这种普法课堂被其它课程占用，名存实亡。究其原因，学校老师说为了提高教学质量不得已而为之。这种现象严重地阻碍了我们对农村留守儿童的普法教育。另外，郑州市教育部门和司法部门可以联合起来，开展专门针对农村留守儿童的“送法下乡”活动，这不仅能够使郑州律师得到基层锻炼的机会，更可以让留守儿童感受到司法界的温暖，也能够提高其法律意识。通过学法、知法，真正使留守儿童增强权利义务意识和守法用法意识，提高自我约束、自我保护的能力，做到预防和减少违法犯罪行为的发生。

(二)建议制定适合郑州市保护农村留守儿童的政策

可以明确人大和政府、教育部门和其他部门、教育行政和督导部门之间在促进教育公平发展方面的工作分工，把六县一区政府的具体职责用文件形式确定下来，进一步完善各种教育法律保障制度，明确留守儿童教育专项经费，保障其专款专用。同时打破户籍等条件的限制，加大对留守儿童这一特殊群体的保护力度，从根本上保证他们接受教育的权利，从而使留守儿童的教育工作有法可依、有章可循。相关部门对父母托管子女的情况要进行监督，要求父母将子女委托给他人进行监护的时候，双方必须签订监护委托协议，明确规定双方的权利和义务，以及违反协议的法律责任;父母承担慎选委托监护人的责任，如果父母因为选择了不合适的委托监护人而给子女造成损害的，父母要承担相应的法律责任;同时尽快设立独立的监护权利机关、监护监督机关以及监护保障机构，明确各自职责分工。监护权利机关有权利免任、更换监护人，对监护人的失职行为或滥用监护权的行为采取制裁措施。比如可以在法院专门设立监护权利机关，由专门的法官负责此类案件的审理。基层组织担任监护监督机关。比如村民委员会设立专门的职位，由专人负责监护监督，建立目击者报告制度。民政部门担任监督保障机关，如果监护人或者委托监护人无能力监护时，由监督保障机关对被监护人的生活保障开支以及教育开支负责。

(三)建议郑州市各级法院能动地保护留守儿童

郑州市各级法院在审理留守儿童刑事案件时，要严格贯彻“教育为主”的原则。不能因为留守儿童犯罪而歧视他们，要充分保护失足留守儿童的合法权益，通过教育来感化和挽救他们，对罪行较轻、悔罪表现好的被告人，在掌握其所在学校、家庭、社区确实能够落实帮教措施后，对其可适用非监禁刑、宣告缓刑。另一方面，也应依法严惩侵害留守儿童的罪犯，依法审理留守儿童刑事案件。把侵害农村留守儿童权益的犯罪行为作为打击的重点，依法从重、从严、从快打击以农村留守儿童为侵害对象的强奸、抢劫、抢夺、猥亵、拐卖、教唆、胁迫、引诱等违法犯罪，通过有效打击形成保护留守儿童的良好司法环境。

在审理民事案件的时候，建议郑州市各级法院实行“优先立案、优先审理、优先执行”，如果家庭监护出现障碍并影响到留守儿童合法权益时，可以通过设定诉前变更监护、监护权丧失、指定监护等形式，切实保证留守儿童受到侵害的权益能得到及时的司法救济。在保护留守儿童财产权方面，对留守儿童的承包经营权要予以肯定和保护，涉及到执行或者诉讼保全的时候，要依法及时采取诉讼保全或先予执行等措施 ;在父母离婚案件中，对子女抚养问题要兼顾父母的实际情况与孩子的个人意愿，做好对留守儿童的解释说服及思想疏导工作，对家庭财产的分割尽量满足留守儿童和与其共同生活方的生活需要;在举证责任分担方面，要做到当事人举证和法院依职权调查有机结合起来，从公平和诚实信用原则出发，综合分析留守儿童的举证能力，合理分配举证责任;在司法救助方面，要依法采取及时、有效的减、免、缓诉讼费等措施，并将司法救助工作贯穿于审判工作的始终;在维权方面，保障留守儿童维权途径畅通，在各乡镇、街道(社区)援助站，构建农村留守儿童维权平台，开通农村留守流动儿童申请法律援助的绿色通道，尽量采取诉讼前指派律师提前介入等措施，保证农村留守儿童获得及时的法律援助，同时做好法律援助案件的办案跟踪检查，了解、跟踪办案进程;指派工作人员参加重大疑难案件的开庭旁听，有效维护他们的合法权益。

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