论强制拆迁中“权力”和“权利”的纠结与和谐

朱润生

(南京大学 政府管理学院 江苏 南京 210000)

在城镇化快速发展的今天，房屋强制拆迁引发的纠纷可谓司空见惯。一方面，政府为达到发展的目的而采取强制措施;另一方面，公民的权利受到了严重的侵犯，更激发了公民和政府之间的矛盾与冲突，导致了社会不和谐因素的增加。强制拆迁是政府在处理社会问题时发挥公共权力的需要还是一种冠冕堂皇的“中国式”的折腾?是公共权力对公民个人权利的侵犯还是个人权利阻碍了公共权力的行使?“权力”与“权利”之间产生的纠结与博弈，需要出台相关的政策实现二者的和谐。

一、权力和权利的界定

(一)权力的界定

“权力”一词在英文中为“power”，它代表着一种强大的公共力量，在谈论到权力的时候必然要涉及到公共权力，公共权力顾名思义就是“公共的权力”，它是与“私人的权力”相对立的。布坎南在其公共选择理论中从“经济人”假设出发，把参与政治过程的当事人看作谋求自身利益最大化的经济人，把政府决策活动的前提当作公共物品供给成本最小化和税收收益最大化的活动。事实上，这就是在公共管理过程中运用公共权力谋求个人私利最大化的过程。学者对公共权力虽有不同的界定，但一般认为所谓公共权力就是在公共管理的过程中，由政府官员及其相关部门掌握并行使的，用以处理公共事务、维护公共秩序、增进公共利益的权力。

权力具有公共性的特点。从权力的来源来看，它是起源于维护社会公共利益和社会公共生活秩序的需要，因而它在本质上是一种凝聚和体现公共意志的力量，是人类社会和群体组织有序运转的指挥、决策和管理能力。尽管权力存在、适用的范围是不同的，但它在自己所适用的范围内是属于公共范畴的。也就是说，权力作为一种组织起来的力量，在其组织范围内是归属于整个组织的，每一个组织成员都分享着这种权力，所以权力必须是服务于整个组织的整体利益。然而，权力最容易成为脱缰野马，掌握权力的人总是借助权力而把自我凌驾于权力的作用范围之上，对于一个国家来说，则表现为凌驾于社会之上。因此，这就需要掌权者对权力有一个良好的定位。

(二)权利的界定

具体讲权利的概念是很难界定的。权利语言虽然源于西方，但权利文化现在已经成为一种全球现象。作为用来诉求和表达正义的方便而精巧的工具，权利语言提供了一种表述实践理性要求的途径。换言之，只要自己认为是合理、正当的需求，就可以称之为“权利”。因此，涉及到“权利”一词时，它一般是指公民个人的权利，而不带有公共性质。“权利”对应的英文是“rights”，这说明权利作为人的一种正当要求，它是多方面的。根据不同的划分标准，权利有不同的种类，如道德权利、法定权利、习俗权利;基本权利、派生权利;政治、经济、文化权利等。

权利是属于人的，在本质上是人对社会或国家的某种要求。“人权作为人与人、人与公共权力之间的一种社会关系，表现为人向他人、向国家和社会提出的正当利益要求。”因此，自人以及人类社会肇始，就存着谋取权利的思想灵动和实践努力。在民主主义模式的代表者卢梭的民主主义权利观中，为了构建捍卫权利的公共权力，个人可以把权利转让给具有公共人格的国家，个人神圣而不可转让的权利与国家公共权力合而为一，这说明了权利是权力的基础和源泉。

二、强制拆迁中“权力”和“权利”的纠结表现

在房屋拆迁中，权力与权利的纠结主要表现在权力即公共权力中的行政权与权利即个人权利中的财产权的纠结。具体而言就是政府行政权力强行介入房屋拆迁并辅之以地方立法权和司法权的滥用。房屋作为人们的居住场所，属于人们的私人财产，根据《物权法》第六十六条规定:“私人的合法财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢和破坏”，并确立了国家、集体及私人财产一体保护、平等保护的原则。公民的房屋所有权是公民最重要的不动产物权，当然应当受到法律的保护以及其他单位和个人的尊重，不受非法侵害。但是《物权法》第四十二条采取了“例外允许，严格限制”的态度。就是为了社会公共利益，政府可以对个人的房屋进行拆迁、征用。这样，同一个法律对这一问题就有了不同的界定，这种法律规定模糊也就随之产生了公权与私权的矛盾与冲突。另一方面，政府以推进城市或城镇建设为名义进行的强制拆迁也引发了双方的矛盾。故而，在拆与不拆之间，政府和个人各执一词，双方纠结必然产生。

三、强制拆迁中“权力”和“权利”产生纠结的原因

在强制拆迁中，政府和个人产生纠结，导致双方矛盾的产生，究其原因主要是:

(一)法律界定模糊或缺少公平性

《物权法》对个人私有财产处置的不明确界定是导致矛盾产生的直接原因。政府以《物权法》为依据，要求居民必须为了城市或城镇化建设进行房屋拆迁;居民也同样可以以《物权法》为法律依据反对政府的拆迁要求，以保护个人的合法私有财产。这样，法律界定的模糊就产生了双方的矛盾。此外，《城市房地产管理法》和《城市房屋拆迁管理条例》等法律法规中均规定了公权的优位权，对私权的重视和保护完全不够，在强大的政府权力面前，公民个人的权利就显得微不足道，无法与政府力量相抗衡。这样，法律界定的模糊性以及公平性的缺失，必然引起双方的矛盾的产生。

(二)公共利益的滥用

一直以来，学术界对“公共利益”的界定可谓莫衷一是。而我们认为所谓“公共利益”，无非就是在公正规则下各方所获得的利益总和。首先，人民群众最有发言权，因为他们是拆迁行为的直接受影响者;其次，人大代表是人民群众的代言人，交由其决定也体现了民意。在强制拆迁中，政府是城市改造的主导者和指挥者，地方政府经常单方面认为，强制拆迁尽管给一部分人造成了不便和损害，但最终有利于整个社会的公共利益。显然，“公共利益”成为了合法征收、征用土地的目的性条件，也是房屋拆迁的唯一合法条件和正当理由。许多强制拆迁行为名义上为增进“社会公共利益”，实为“政府及其官员的一己私利或某些人的利益”，公民对这种言行不一的公权形式显然深恶痛绝，政府的诚信观在种种利益面前被某些政府官员抛于脑后，引发了人们对强制拆迁行为的抵触。公共利益的滥用，就使得公共利益异化为官员政绩、谋取财政收入的手段。

(三)房屋拆迁后的补偿标准过低

根据拆迁法规的要求，拆迁补偿标准是以市场评估价格为依据的。由于房地产评估价格的影响因素很多，区域、个体差异性很大，使补偿基准价与市场价格产生一定差异。普遍现行的拆迁补偿、安置标准滞后，与近几年来持续增长的房价不相适应。国务院《城市房屋拆迁管理条例》所明确的市场补偿方式已异化为行政单方定价，通常做法是政府通过规章或其他规范性文件规定拆迁补偿标准。而由于拆迁标准与上涨的房地产价格之间存在着较大差距，拆迁中特困群体和低收入家庭占很大比例，使得这些被拆迁人拿到拆迁补偿款后却买不起房子，拆迁后不仅没有利益，反而生活质量会下降。另一方面，部分被拆迁人法律意识淡薄，要价过高。因此，这就成为大量拆迁纠纷的焦点问题，也是产生房屋拆迁中总有一些“钉子户”的原因。

(四)开发商的利益诱惑

对于开发商而言，拆还是不拆说到底都只是涉及房屋价值的补偿而已，并没有更多的成本增加。因此，其最佳选择就是不论法院或仲裁机构的裁决结果如何，都先拆掉房屋。对于房地产商而言，政府手中的权力是其获得暴利最合算、最有效的工具。为了获得这个工具，房地产商贿赂官员，节省拆迁过程中本应支付的高额代价，获得通往暴利的通行证。这样，房地产开发商带来的利润就成了地方政府获得地方财政的主要来源。在房地产开发商的利益诱惑面前，政府理所当然地偏向于一方，与开发商达成利益一致，成了房屋拆迁的最大支持者和指挥者。

四、强制拆迁中“权力”和“权利”的和谐

在房屋拆迁中，政府的权力和公民权利之间的纠结容易引发社会矛盾。并且，这种纠结有愈演愈烈的趋势。由此看来，调和公权与私权之间的矛盾势在必行，从而为构建和谐社会创造良好的条件。

(一)完善法律法规

现在的《物权法》等相关法律法规对拆迁问题界定的不清楚引发多起纠纷，要减少这种纠纷就需要立法机关制定完善、明确的法律，使政府在拆迁过程中有法可依。通过制定和完善有关拆迁的法律法规，把拆迁纳入法制化、规范化的轨道，规范拆迁人和被拆迁人的行为，明确拆迁主体、拆迁补偿的范围标准、强制执行的程序，切实减少政策法规的盲区。在完善法律法规的前提下，严格依法行政，使法律法规既约束政府又约束民众，从而解决双方矛盾与冲突，保证社会平稳发展。

(二)明确对公共利益的界定

既然“公共利益”的概念难以界定，那么为了防范实践中对公共利益的扭曲和滥用，就可以由宪法和法律对公共利益的使用范围作出明确的规定。国内许多学者认为，公共利益的立法界定采用混合式的方式比较合理:“首先对公共利益所涉及的现有事项进行列举。此时可以采用肯定列举和否定列举相结合的方式，或者单独采用否定列举和肯定列举，当然也可以参照《行政诉讼法》中行政受案范围，对行政受案范围存在争议的事项则需要重新审定。其次设置一个条款，规定除列举项以外的行为的哪些可以纳入到公共利益的范围之内。再次设置一个程序性的救济，如果出现与上述列举所属之外的事项则由立法机关来决定是否可以适用公共利益范围。”

(三)做到拆迁公平补偿

在拆迁过程中，要确立公平、充分的补偿机制，无论是基于何种目的的征收，在补偿标准上都应平等对待，而该补偿标准应当是对被拆迁人损失的充分、公平补偿，即被拆迁财产的“公平市场价值”。对居住面积小、补偿金低的被拆迁人，可以提高低限标准的人均享受面积或提高低限标准的补偿标准，对确实无力购房、符合条件的应纳入廉租房保障体系，通过重新签订租赁合同进入规范化的廉租房管理轨道，从政策上保障“双困家庭”在拆迁中得到合理的补偿和妥善安置。必须确定一个基本原则，即补偿必须保证个人的生活水准不会因为私有财产权的征收或征用而降低。如果不能做到这一点，我们的分配就会建立在让少数人生活水平急剧下滑的基础上，是不符合正义要求的。

(四)建立多方竞标机制

政府有政府的职责定位，要严格依照法律法规要求进行规范。对于城市房屋拆迁中基于商业利益而非公共利益的，政府要收回行政干预之手，保证拆迁真正走民事主体平等协商的市场化道路，按照市场规律办事，以实现“行政的归行政，市场的归市场”。在房屋拆迁过程中建立多方竞标机制，通过政府公开城市拆迁项目的具体信息，引入多方竞争机制，一方面限制政府行政权力的滥用，避免政府寻租现象的出现;另一方面可以依靠不同主体间的竞争获取更有利于城市发展的机会，提高城市规划的效率，推动城市的经济发展。

五、结语

权为欲所使，人有了欲望就会谋求权力以期实现个人私欲，当权力为个人欲望所控制时，这种权力就变成了个人实现利益的暴力，就像强制拆迁中政府的公共权力就会因多方面因素而导致滥用。当然，如果这种公权得到良好的定位，权力就成为促进社会和谐的强大工具。在一个民主的现代社会，权力的行使必然会涉及到公民的利益问题，政治学家托克维尔早已精辟地指出，“一个强大的、活跃的和警觉的公民社会，是制约国家权力、防范政治腐败的有力屏障。”积极培育公民社会并促使它发展壮大，增强公民的权利意识，以权利制约权力，达到权力制衡和权利制约，从而实现公共权力与个人权利的和谐。

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