问责制视角下的腐败治理探析

董成磊

(南京大学 政府管理学院 江苏 南京 210093)

在2011年两会上，温家宝总理提到了我国目前的腐败问题，指出应该让人民批评和监督政府，以此来防治腐败行为。“知己知彼，百战不殆”，要治理腐败，首先要对腐败的基本问题进行了解。

一、当前我国的腐败问题

(一)腐败之含义

据《现代汉语辞典》解释，腐败是指物质从原初的纯粹状态逐渐地腐烂和变质。从原初的含义引申到今天已经发生了很大变化。透明国际对腐败含义的解释是“公共部门中官员的行为，不论是从事政治事务的官员，还是行政管理的公务员，他们通过错误地使用公众委托给他们的权力，使他们自己或亲近于他们的人不正当地和非法地富裕起来”。国际货币基金组织将腐败定义为“腐败是滥用公共权力以谋取私人利益”。我国学者王沪宁认为:“由贿赂或恩惠引出放弃公共义务，直至变质或被破坏，腐败活动的采用和存在主要与公共机构等有关联。”

从上述观点我们可以看出，各种腐败的定义都涉及到了腐败官员对于人民赋予他们的权力的滥用，腐败者忽视了民众在赋予他们权力的同时也附加了相应的责任，忘却了承担责任的权力滥用便造成了腐败。

(二)腐败之成因

我国的制度体系包括三个要素，即制度制定机制、制度执行机制和制度保障机制。但是目前这三个机制都存在着一些不足和缺陷，这些不足和缺陷构成了我国当前腐败现象蔓延的深层次的制度根源。

从制度制定机制来看，在我国社会生活的许多领域仍缺乏完善的制度规范，有些已制定的制度也还很不完善。主要表现在以下两个方面:一是目前还没有一套规范的制度体系来规定权力行使者所应负的责任，在这种情况下，权力行使者会很容易进行权力不作为或任意作为，从而容易产生腐败行为。二是权力制衡机制还不够完善，我国实行的是议行合一的人民代表大会制度，人大作为最高权力机关负有监督、问责政府的责任，但这种权力制约机制目前容易出现“话语缺失”的状况，没能很好地发挥监督、问责的作用。

从制度执行机制来看，我国目前的制度执行也存在一些缺陷。原因在于目前只存在需要执行的制度，而规范执行过程本身的制度却比较缺乏，制度执行机构的权力大过于制约机构的力量，可以凭借自身的权力优势，对其要执行的制度进行选择性地执行，从而往往产生不规范甚至是违法的执行行为，这其中大多数就是腐败行为。

从制度保障机制来看，由于我国目前的制度保障机制本身不完善或者缺乏权威性，使得它对制度执行的监督功能和对制度及执行缺陷的矫正功能都难以有效发挥。我国的民主监督方式主要包括立法、司法、民主党派、社会公众和新闻舆论监督等方式，但是这些监督由于本身的缺陷，相互之间往往又缺乏协调和整合，从而影响了监督机制整体功能的有效发挥，在腐败现象发生时，难以对其形成强有力的控制与约束。

二、推行问责制治理腐败

反腐败是关系到党和国家生死存亡的大事，加大反腐败力度就是要求在充分发扬民主的前提下，加紧推行问责制度，让贪官和那些不法官员盘根错节的关系网处于民主监督之下，无处藏匿。

(一)问责制之含义

要充分理解问责制的概念，首先要理解责任的含义。《现代汉语词典》中“责任”有两层含义:一是份内应做的事，二是没有做好份内应做的事因而应当承担的过失。引申到公共行政领域，“责任”指的是在公共组织中的公职人员因自己所担任的职务而必须履行一定的工作和职责，向其他人员或机构履行一定的义务，人们据此也可以要求他们对某种行政行为做出解释。

“责任”的本质关系决定着政府机关或行政人员必须迅速、有效地反映和帮助公民意愿和要求的实现，否则就要承担相应的责任，这就是政府责任。当政府没有切实履行对公民负责的承诺，此时就需要对政府及其公务人员的失职、渎职行为进行责任追究，这就是问责制。“问责制的核心是通过一系列制度安排，使官员真正能够树立一种高度的责任意识和危机意识，并对那些由于官员个人行为失当，或者违法、渎职、失职等在公务活动中造成的后果承担责任。”

在我国当前情况下，问责制中涉及最多的是行政问责，行政问责首先应体现在一个“问”字上，它是一个动态过程。行政问责作为现代民主社会监督制约政府权力运行状况的一种有效途径，既不能混淆概念而将其等同于行政监督，也不要将其仅作为行政监督体系的补充，简单地理解为重大责任事故后的责任追究机制。周亚越教授认为:“行政问责制是指特定的问责主体对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施监督，并要求其承担否定性结果的一种规范。”笔者比较认同周教授的观点，行政问责制是问责主体按照法定的程序和规则，强制性地要求政府官员就其行政决策、行为和结果进行解释、正当性辩护和接受失责惩罚的制度。

(二)问责制治腐的措施

1.基础是加强行政法治建设。“一切有权力的人都很容易滥用权力，这是万古不变的一条经验，有权力的人使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”而腐败行为就是由于掌握权力的人对权力的滥用而产生的，因此，为了要遏制这种滥用权力的状况，必须要对权力的行使进行适当的监督、限制。行政法治的核心就是要将一切行政行为纳入到法律的统治之下，行政权必须要按照法律的规定方式产生，按照法律规定的方式运行。如果行政主体的行为违法或不当，损害了行政相对人的合法权益，必须承担相应的法律责任。

在我国，目前虽有一些关于公务人员责任追究的规章制度，但都比较零散，没有形成完整的体系。建立一部全国范围内统一适用的行政问责法显得非常必要。在行政问责法中，要明确问责主体及其权力，确定问责客体，规定问责事由，完善问责程序等内容。

2.前提是提高政府信息公开度。“由于委托人和代理人之间关于代理人行为的信息不对称，代理人在最大程度上增加自身效用的同时会做出损害委托人利益的行为。一个最根本的原因在于委托人与代理人之间的目标函数通常并不完全相同，存在着利益上的冲突。”很多腐败案件往往正是因为“暗箱操作”而产生，腐败官员利用手中的权力资源封锁信息，往往只公布对自己有利的信息，而隐瞒、歪曲不利的消息，在这种情况下，公众所知悉的信息或是残缺不全或是真伪不明，没有行政公开，公众就失去了参政议政的前提与基础，监督与问责也就无从谈起了。

为克服信息不对称所带来的问题，问责制必须与政务公开有效结合。只有建立起信息透明的制度，才能把政府和政府官员置于公众的监督、问责之下。目前，我国的《政府信息公开条例》属于行政法规，位阶较低，在与其他法律的规定相冲突时，行政公开制度难以真正落实，公民的知情权得不到法律保障。因此，我国应该尽快制定全国统一的《信息公开法》。

3.重点是完善异体问责制度。问责不能仅仅局限于政府内部的上下级之间的同体监督，也要包括异体问责。从问责制的长远发展来看，问责制要想更好地发挥作用，促进责任政府的建立，必须实现对官员责任追究机制从内部问责到外部监督的方向发展，加大异体问责对于国家公共权力的监督力度。

宪法规定全国人大是最高的权力机关，其他各级政府、机关都由其产生，受其监督，需要对其负责。由此得出，人大与受其监督问责的国家机关之间并不存在权力的分立与平行的制衡关系，与行政机关内部的同体问责相比，人大的监督和问责在法理上更具法律权威性，权威性使得其能更好地审视和监督政府及公务员的工作。目前，我国需要进一步完善人大的监督问责权。内容包括:完善问责质询程序、完善官员罢免制度、规范述职机制等。

“新闻舆论监督在现代社会和民主国家中，是一种极为重要的政治监督力量，它以迅速、敏捷、传播广泛的独特方式作用于政治舞台，对国家实施广泛、及时而有效的监督，从而成为现代民主制度的重要组成部分。”作为立法、行政、司法之外的第四种权力，新闻舆论已经成为对政府问责的强大社会力量，能够将违法乱纪、贪污腐败行为置于民众的视野之下，使之产生巨大的批判力量。目前要做的就是要用法律法规赋予媒体问责的权力、规范新闻媒体的监督。加大媒体的问责力度可以从以下途径着手:一是必须保障新闻自由，二是保障媒体的知情权，三是完善新闻舆论的监督立法，尽快制定一部《新闻法》赋予新闻机构独立新闻报道权和媒体知情权，进一步发挥其监督政府的积极作用。

另外，我们也要充分发挥人民群众的监督作用，只有公民积极参与，才会使政府负起责任，不敢消极懈怠。在政务公开的前提下，公民有效行使批评、建议、检举等权利。但是，公民个人相对于掌握大量行政权的政府机关来说，力量悬殊过大，行使监督职权必然会出现种种障碍，此时便需要新闻媒体的监督与社会民众监督相结合，媒体凭借其资讯发达、资源丰富等特点能够向大众提供足够的信息，在一定程度上形成公意，借以监督政府及其公务人员的行为。

反腐败是事关党和国家生死存亡的大事，温家宝总理提出了应该让人民批评和监督政府，这说明当下推行完善的问责制度对防治腐败的重要性。推行问责制防治腐败关键是要在完善的行政法治前提下，提高政府工作信息的公开度、透明度，通过人大、新闻媒体以及社会公众形成的强有力的监督网络，让腐败行为无空可钻。

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