新时期信访部门职能转型迫在眉睫

吴 武

（合肥市信访局，安徽 合肥 230071）

信访部门作为畅通社情民意的窗口部门，为群众解决问题，起到了应有的作用。随着形势的变化，信访部门的职能及工作效果也受到了挑战，需要进行体制上的改革和转型。

一、新时期信访职能受到了严重的挑战

一是信访量越来越大，信访人力受到挑战。信访部门的存在，解决了大量的问题。信访部门受理的问题涉及政府或企业的各个层面，成了 “全管办”。管得越多，事情就越多，导致信访量大量增加。一方面，群众感觉有事就找信访部门。在这些信访人眼里，只有信访部门才会为民办事。而信访部门基于职能所在，又不能不受理各种诉求，不管是《信访条例》规定的，还是上级交办的。按条例规定不予受理的，信访人找到上级转由下级承办，也得受理。另一方面，信访渠道解决的问题越多，各部门也乐之不受，将“难活儿”全推给信访部门。信访成了专门解决“难活儿”的业务部门，群众和事务部门都趋之若鹜，信访部门难以承受。

二是信访敏感时期越来越多，越级访越来越多，信访工作重心受到挑战。一年中，重要敏感时期包括元旦、春节、国庆等重大节日，全国“两会”，省市“两会”，地方党委扩大会等重要会议，以及国家重大活动等。在重大敏感时期，各方几乎是不惜一切代价，不惜破坏规则防控和解决问题。越是这个时候，出现越级上访的情况越多。出现越级上访的情况越多，就越难以处理。而越级访在各个敏感时期，需要信访部门协调处理的占90%以上，让信访部门筋疲力尽，信访职能的正常发挥受到挑战。

三是上级对越级访的考核越来越影响信访职能和工作业绩，超越职权的考核指标受到挑战。越级访一方面是信访人的主观故意；另一方面就是由于敏感时期考核造成的。你越考核，越怕人出走上访，上访人就越出走；越出走，耗费的人力、财力就越大，上级就越要求处理。上级越要求处理，导致不按规则办事，打破正常规则处理的事就越多。这对上访和处访两个主体造成的危害都很大。规则的打破意味着会有越来越多的越级上访发生，因为上访人能从越级访中获得好处。在敏感时期提出的 “死看死守”、“责任倒查”、“采取超常规措施将上访人稳控在当地”等口号，使基层领导备感压力，导致了违法管控，造成人身伤害的“超常规”结果出现。这本身就是一对矛盾，如果基层领导不管，重大敏感时期越级访发生肯定会挨批评甚至处分；如果管，而在管理的过程中，没有超常措施又控制不了。如果说越级上访人员都能听从教育疏导的话，也不至于发生全国维稳大军集聚北京的现象了。

四是信访部门处理缠访、闹访事件，工作权限受到挑战。处理缠访、闹访，一是打击，二是稳控，三是干部作为。打击针对的是无理无序违法上访，这就涉及到执法部门，而执法部门不是信访指标的考核主体，在落实中扯皮的现象较多，部门的管理体制和权限都受到挑战。稳控要求责任单位看管，而信访部门又不管干部。虽然有考核，但超越信访干部的干部太多，实际考核难以推行，阻力较大。用白话讲，你让这些干部干活越多，这些干部对你的反作用力就越大。信访干部有多大的权利？受得起一个组织或是一个干部群体的反作用力吗？实践证明，信访干部处处为难。从干部作为来讲，要求业务部门提出解决问题的有效意见，而部门由于处理难度、条条框框约束等不一定接受信访部门的意见，处理麻烦事推诿扯皮的事情太多，也同样挑战着信访部门。

从以上几个方面来说，新时期信访部门的工作范围和责任范围超越了职能本身，导致信访工作职能受到极大的挑战。按《信访条例》的规定，信访部门处理的应是按法定范围受理、处理、结案的信访事项，而实际工作中，从信访敏感时期、越级访事件等处理，都超越了法定范畴。

二、新时期信访职能挑战的根源

新时期信访职能挑战的根源至少来自三个方面：理念和认识上的挑战、法律法规上的挑战和管理体制上的挑战。

首先，信访理念和认识上存在误区。

一是“进京非访”为什么还是信访管？从字面上看，非访就不是信访。“非访”是非正常上访的简称。非正常上访的表现，有三级信访终结依然访的、有涉法涉诉依然访的、有得到明确告知而不按三级程序走越级上访的、有制造特殊事件缠访闹访的。从《信访条例》的法规角度讲，这些都不是正常的信访行为。而不是信访行为让信访部门管，理论上就存在误区。

二是“谁主管谁负责”概念不清。《信访条例》规定，处理信访案件，按照“分级负责，归口办理，谁主管谁负责”的原则办理。该相关部门办理的事儿，为什么绕道让信访部门转办或交办呢？为什么不按行政管理体制和权限“谁主管谁负责”呢？既然是“谁主管谁负责”，应信访部门主管吗？信访部门既然不主管，能管得了吗？事实上围绕“管”与“不管”扯皮的事太多。信访管理体制鼓励了这种扯皮现象的存在。现实中，主管部门对信访部门提出的处理意见，不是拖着不办，就是质量不高，应付了事。这显然不符合《信访条例》的本意。

三是“信访死看硬守”本身是违法行为。人家没出访看人家干嘛？这不是干涉人身权利了吗？然而你不看住他你就要下岗。这是两难推理，难找答案。基层许多干部针对这样的要求，积怨于信访部门。

其次，信访人恶意行为的法律制裁条款不健全。

这也有几种现象，比如三级访结束信访事项终结，上访人依然上访，劝其走法律救助渠道解决，他不去，怎么办？法律上又没有不按三级上访程序上访应予制裁的法律依据条款。究其原因，还是“人治”多于“法治”。信访的实质是领导说了算，这是所谓的“人治”。为了敏感时期考核指标或是对闹访的妥协，运用领导权力打破规则，从而影响到法律规则的权威性。法律的权威性差，谁还会打官司？法治的基本原则也将被人治打破！这是造成越来越乱的根源！而大批不安分的群众一到重要敏感时期就争着向北京跑，甚至是出去旅游时在外打个电话说在京上访，上级也要求基层去接人。闹而有利的理念让百姓觉醒，他们能不闹吗？

最后，管理体制上存在缺陷。

信访实际是个“大筐”，“信访问题就是民生问题”这句话非常精辟。某种程度讲，信访问题解决好了，就把民生的最尖锐的问题解决好了。百姓把他们遇到的所有的事儿都找信访。而信访部门没有直接的事权，都要再找各职能部门和单位。“非访”的打击也是一样。信访部门不是维稳中心，而信访的维稳指标是由信访部门牵头负责的，这种两层皮的现象能不受到挑战吗？

三、新时期信访职能转型的核心内容

由于上述基本现实和考核要求的存在，新时期信访职能转型的核心内容应有两个重点：一是打击干部不作为；二是打击“缠访、闹访”的无序违法行为。

1.干部不作为的表现。这些行为都是导致信访量增加或转为信访案件处理的重要因素，占正常访的80%以上。

——“激”出的信访案件。本应由单位或部门解决的问题，由于干部工作方法简单粗暴，“爱哪儿告哪儿告去”，导致群众上访。

——“拖”出的信访案件。部门权限或单位权限应解决拖着不办、缓办，不能急群众之所急，导致群众上访。

——“推”出的信访案件。本属部门业务范围，需要请示领导或上级业务部门解决的问题，部门推诿当事人，导致上访案件发生。

——“造”出的信访案件。业务政策不完善，有矛盾，实施中有障碍，不及时解决，群众上访。

——“卡”出的信访案件。暗要好处，出难题卡，不为群众主动办事；用过时的条条框框卡，不为群众想办法，导致群众上访。

这些应作为的事，如果作为了，群众就不用去信访部门了。业务部门总能较好地解决，不用信访解决，群众的信访观念自然淡漠了，信访量就会下降。

2.缠访、闹访的行为表现。

——职业信访型。信访为业，信访逐利，你解决了一个诉求，他就又会有一个新诉求。从信访得到过好处，毕生精力愿意奉献给“信访事业”。这些人常年行走于各级机关，熟知信访体制弱点和领导喜好，挑毛病、钻空子、谋好处。这种人虽然人数不多，但社会危害极大。很多人是被拘留多次的，本人不在乎拘留。应予劳教可很难批准。

——恶意闹访型。信奉不闹不解决、大闹大解决、越闹越有好处的信条，到各级闹访。这种类型精神偏执型居多。

——敏感时期出走型。许多信访人专挑敏感时期，认为越是这个时期越能解决问题，影响也极坏。

——煽动群体访型。不选代表，群起而攻，恶意诉求，难以解决，背后的组织者又难以法办。

这些缠访、闹访往往是上级督办的、很难解决的而且要采取超常措施稳控的。涉及法制力量、利益支持和组织全力保障处理。而打击缠访、闹访是一个系统工程，单靠信访部门来解决肯定收不到最佳效果，仅是治标却治不了本。

四、新时期转变信访职能的建议

由于职能的新变化、工作的新要求，虽不一定要撤销信访部门，但要进行转型变革，才会更有利于民生问题的解决、行政秩序的理顺和法治的推行。总的解决建议是要进行“两个转变”:一个转变是常规的正常访范围的立案解决转由业务部门办理，不再由信访部门立案处理。这需要从法规和管理体制上改变。另一个转变是信访办转型为“两打办”，专门对付让人头疼的“不作为”和“缠访类”两种行为。

“两打办”，一是打击干部不作为办公室；二是打击“缠访类”行为办公室。信访局(办)作为常设机构改为“两打办”作为常设机构。“两打办”主任级别高于普通部门领导级别。这需要体制上和组织上改革和保证。打击干部不作为办公室由纪检监察和组织部门负责人兼任。要求每天安排人员值班接待处理。按干部履职考核办法定期考核相关业务部门。打击“缠访类”行为办公室，由公检法部门负责人兼任。常年处理缠访、闹访等问题。“两打办”的主要职能就是打击干部不作为行为和打击“缠访类”行为，转办交办处理这两类行为。这也需要建立转办和交办的管理办法和法规规则。

总之，新时期信访职能转型应实现“维稳”这个主题，突出“干部履职”和“打击缠访”两大主题，更好地发挥组织力量，理顺体制，发挥效能，维护社会安定团结。