城市基层公民参与互动模式研究＊——以上海市为例

吴 茜 潘金珠

（苏州大学，江苏 苏州 215123）

“公民参与”是指具有共同利益的个体或非政府社会组织，通过合法途径介入各种公共事务中涉及公共利益政策的制定及决策的程序。一位政治家曾经说过：“没有民众的参与，就没有民主；没有绝大多数的民众参与，就没有健全的民主。民众的政治参与程度反映并影响着民主政治的健康。”[1]社区是居民情感交流、关系互动的重要场所，是社会细胞和政府行政机构的神经末梢，也是解决基层纠纷矛盾的最佳场所。大多数学者认同我国社区治理模式的发展与演变可以概括为三种模式：一是居民参与型治理模式；二是企业主导型治理模式；三是行政引导性治理模式。[2]上海的社区建设是上海的社会政治发展的一个重要组成部分，公民参与互动模式是优化城市基层社会的治理结构，减少治理成本，提高治理效率。本文以上海社区创新治理为例，探索公民参与互动模式的路径，为新时期社会治理创新提供参考借鉴。

一、城市基层治理结构变迁——从单位制到社区制

新中国成立后，我国在快速推进社会主义改造和社会主义建设的同时，建立了高度集中的计划经济体制，城市居民随之进入工厂、学校、医院、政府机关。我国城市基层治理主要是通过单位制来实现，“国家—单位—个人”构成了单位制时期的基本格局。而散居的广大居民占据了当时城市的大部分人口，街居体制的确立形成了对无单位人员的有效管理和控制，也是对单位制的一种补充，发挥了重要功能和作用。随着经济的发展和社会的改革，街居制在社会管理和公共服务方面面临越来越多的困难，为了化解这个矛盾，20世纪90年代后期以来，我国开始推进城市社区建设。

（一）单位制下的基层治理结构

在单位制时期，单位作为社会生活的基本单元，以全能的形式覆盖城市生活的大部分空间，管理着城市基层治理的各个方面。不仅分配一切生活资料，而且帮助政府维护社会的秩序和稳定，同时也塑造着城市人的生活方式与价值观念。可以说，单位制下，个人不是生活在社会中，而是生活在单位中。

单位组织塑造了城市的稳定结构，整个城市社会都单位化了。党和政府运用自上而下的行政手段，利用单位这个中介组织，对城市居民进行调控，“‘单位空间’代替了‘公共空间’”。[3]个人通过单位组织获取公共物品、公共服务和自身利益。“单位不仅通过社会成员的工作使之取得一定的经济报酬，通过分配住房保证单位成员基本的生存空间，通过公费医疗制度满足人们基本健康的需要，通过兴办托儿所、幼儿园、食堂、澡堂及为职工子女就业需要的服务公司或集体企业等等，为单位成员提供各种社会保障和福利方面的服务，更多地，单位还给予单位成员在单位内或单位外行为的权利、社会身份以及社会政治地位。”[4]

在单位制下，国家社会高度一体化，同时单位组织调解这国家与个人之间的关系，单位的多样性功能起到了社会整合的功能。

（二）从单位制走向街居制

所谓街居制，即依靠街道办事处和居民委员会开展基层管理工作。改革开放以来，上海经济迅速发展，整个社会出现了利益主体多元化、需求多元化、组织功能多元化的变化，逐渐消解了传统城市管理体制存在的前提和基础，使单位外空间大大拓展，街居制在这个时期又重新恢复了活力。

上海的街居制经历了三个时期：第一阶段，街居体制的确立与正常发展。上海在废除旧的保甲制度之后，在上海城市冬防服务体系的基础上建立了街居体制。第二阶段，文革期间街居体制的变异。上海城市街道一居委会体制已经完全转变为革命委员会体制，成为进行无产阶级文化大革命的基层工具。第三阶段，改革开放初期街道一居委会体制的恢复与调整。上海作为中国改革开放的前沿阵地，也真正开始了其向世界城市的转型，在“两级政府（市级、区级）、三级管理(市、区、街道)新体制下，作为城市基层管理的街道一居委会体制也得到了恢复和进一步的发展。

（三）社区治理：公民互动模式的积极探索

1987年，民政部在武汉市召开的全国城市居民生活服务座谈会上提出了 “社区服务”这一概念，并决定将此作为城市区政府以及街道办事处的重要工作内容。在上海，20世纪80年代后半期开始提供社区服务，但社区服务的全面开始却是在实行浦东开发开放、上海实现经济起飞的1992年。

根据《关于加强街道、居委会建设和社区管理的若干政策意见》和时任上海市委书记黄菊的讲话，从1996年春开始大张旗鼓地进行的上海社区建设包含了以下政策措施：第一，理顺条块管理体制。第二，建立综合执法队伍。第三，调整社区规模和增加人员编制。第四，完善财力机制。第五，完善办公场所和社区活动设施。社区是城市的基层，街道和居民委员会是社区建设的骨干力量。总的来说，上海社区经历了一个以控制而管理到以服务而发展，再到公民参与互动而发展的变迁过程。[5]

二、上海社区公民参与互动模式创新及冲突

上海中心城区的社区治理模式处于转型调整阶段。该阶段主要呈现以下特征：[6]一是社区治理层级扁平化；二是社区治理主体多元化；三是社区治理机制综合化。由于这些特点使上海社区治理初步具有政社合作特征的行政主导型模式。“上海模式”既坚持党政组织在社区发展中的传统主导作用，同时也强调要在行政力量与社会力量相结合的基础上培育社会共治、促进小区自治，通过街居各层面的政社合作联动发展社区的各项事业。

（一）实行街道社区治理——治理层级扁平化

上海社区治理模式的特色在于将社区定位于街道层面，把社区治理与“两级政府、三级管理、四级网格”的城市管理体制改革相结合；重点是政府在街道社区进行的第三级管理，并与社区共治、居民小区自治相结合；核心是推动市、区两级政府及各有关职能部门的权力下放和分权，以街道办事处为主体，强化政府在街道社区层面的行政权力和行政效能。同时，在居委会所属的居民小区构筑起第四级管理与服务网络。

街道办事处是基本城市化的行政区划，下辖若干社区居民委员会，或有极少数的行政村。街道办事处是市辖区人民政府或功能区管委会（例：经济技术开发区管委会）的派出机关，受市辖区人民政府或功能区管委会领导，行使区人民政府或功能区管委会赋予的职权。居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，它协助街道办事处开展工作。

20世纪90年代中期，上海的居民委员会开始体现了其双重特性。一方面作为居民自治组织的委员会在居民代表会议上间接选举长生，处理居民自身的事务，提供各种社区服务，行使自治组织的职能；另一方面，作为政府行政机关即街道办事处是上下级关系，接受其行政命令，而且根据行政命令行使各种行政职能。[7]因此，居民委员会的日常工作活动不能满足居民的实际需求，居民参加社区活动的积极性没有调动起来。所以，社区建设开始后不久，居民委员会的体制改革就引起了人们的广泛关注，并在一些街道开始进行试点。

1998年开始的居民委员会体制改革也并非千篇一律，归纳起来有三种模式。[8]第一，五里桥街道模式。在五里桥街道，居民委员会的体制改革是从居民委员会直接选举开始的。候选人并非像以前一样是由街道推荐，而是由居民选出的居民代表民主地推荐产生。选举产生的居民委员会作为议事机关行使自治职能，每年召开四次例会。第二，瑞金二路街道模式。在瑞金二路，采用居民代表常任制，居民代表会议最为议事机关成为居民区的最高权力机关居民代表会议由居民选出的60名代表构成，任期3年，每半年召开一次会议。第三，静安寺街道模式。静安寺街道在各区设立了社区建设议事会，其成员由居民选举产生。议事会的成员基本上都是现职的或离退休的共产党员、干部、知识分子等。

正是基于上海城市居民的强烈自治和参与意识，在推进社区建设和加强社区管理过程中，上海特别重视通过体制改革与创新促进基层公民的自主参与模式的形成。在不断扩大的居民委员会直接选举中，居民的民主自治意识和居民委员会的社区服务意识得到进一步增强，社区服务得到改善，居民的生活质量得到提高。

（二）建设社区志愿服务中心——治理主体多元化

志愿活动是社会力量的一个重要组成部分，它不仅是一种时代的潮流和社会发展的需要，更是推动社会进步的一种新动力。自上世纪90年代以来，上海兴起的志愿服务，赢得了社会各界的赞誉和积极响应，志愿者队伍蓬勃发展，成为影响最深刻、涉及面最广的社会公益活动，多元化的治理主体对上海广大市民的生活产生着重大影响，促进着社会的和谐与进步。

上海市首个成立社区志愿服务中心的杨浦区延吉街道，是上海探索志愿服务实体化、窗口化的创新试点。该中心首次尝试以政府购买服务的方式引进社会组织进行运作，两年来形成了“标准化建设、规范化管理、社会化运作”的运作模式。目前，上海已经形成市、区、街道和基层单位三级管理、四级网络的志愿服务体系。到2013年，社区志愿服务中心将覆盖上海市城乡所有的街道和乡镇。

上海社区志愿服务中心利用公民的自发力量为社区服务出谋划策，把一些能够提供长期志愿服务岗位的窗口型单位建设成志愿服务基地，方便志愿者队伍走进社区、小区、楼组，经常性、常态化地开展服务。上海市公民在参与志愿服务中形成了自身的特点：一是自发性和自主性。志愿者是具有共同价值观和兴趣爱好的人自发组织在一起，他们靠着自己的自主觉悟性进行义务活动。二是志愿服务水平更加专业。社区生活对志愿服务者要求越来越高，对他们进行培训，涵盖了城市管理、就业指导、医疗保健、法律援助、国际交流的各个领域。三是志愿者队伍具有开放性和自由性。它是一个开放性的群众活动的自由空间，它不受年龄、性别、宗教、文化、职业的限制，它面向社区各个阶层；参加人员可以自主地选择团队，来去自由。

目前，上海全市登记的各类志愿者组织已达12000多个，注册志愿者总数超过110万。2012年底前，全市所有城区的街道（镇）都将建立社区志愿服务中心，2013年底前，郊区街道（社区、乡镇）也将实现社区志愿服务中心的全覆盖。

（三）听证会走进社区——治理机制综合化

听证(Public Hearing)从字面上讲，就是听取公民意见、证明是否正确、合理、合法的会议。这种基层矛盾调解机制必须建立在 “公民社会”基础上，只有公民普遍具有法治精神、普遍接受“尊重法律”的价值观——凡遇争论、双方都懂得寻求合法途径、按规则办事才有可能实现。上海作为中国政治经济发展的前沿，有着良好的公民社会环境，公民有这样的机会进行社区听证。社区听证会的举行，让社区公民既参与了政府决策，又对政府决策进行了直接监督；同时，公共利益（公权）、公民个人权利（私权）也得到了有效保护。

闵行区莘庄镇丽华公寓居委会，通过召开听证会的方式有效地解决了社区公共食堂的问题就是一个很好的例子。[9]2008年年初，当得知莘庄镇要建设社区老年食堂时，丽华公寓党总支、居委会就马上向镇里提出在丽华居民区内建设一个社区老年食堂的建议，并得到了政府的积极支持。但是出于对治安、环境、用餐人群、公益性等方面的考虑，不同群体有不同的呼声，所以，社区党总支和居委会就选择听证会来解决这个问题。听证会取得了很好的效果，21位听证人员中有20位同意建设社区食堂，而且按照非纯公益性建立食堂（如果为春公益性，只对60岁以上的人服务，可以得到市政府相关补贴）。2009年4月10日，闵行区莘庄镇华丽公寓居民委员会公布了 《关于上实施与居民区“三会”制度配套的公示制、责任制和承诺制的试行办法》，从制度上又对社区听证进行了完善。

通过听证会走进社区，可以看到上海社区综合性机制体系中不仅包括行政管理机制，而且还有法律机制、市场机制、社团机制和公约机制等，体现了更多的制度弹性和人文精神。综合化的治理机制使社区体制运行中的形式、流程、程序与技术等要素得到了完善与创新，社区治理更加高效性、有效性和合理性。

（四）上海社区公民参与模式冲突表现

1.人口变化对社区管理提出了挑战。（1）城市人口老龄化。早在1979年，上海就已步人老年型社会的行列，成为我国最早出现人口老龄化的城市。经过近30年的发展，上海已成为我国老龄化程度最高的地区之一。上海人口年龄结构的演变，最突出的特点是老龄化特别迅速。由于高龄老人在供养、医疗、居住和生活照料等方面比低龄老人要求更高，也困难得多，复杂得多，所以上海老龄化现状使社区受到了挑战。（2）农村大量剩余劳动力大量涌入上海，使得城市流动人口空前增加。社区管理的客体不仅包括上海本地人，更多的是上海常住人。但是这部分常住人员混杂，来自全国各地，对社区服务提出了更高的要求。

2.社区中公民的新需求无法得到满足。在城市化、信息化、市场化和政府职能改革的过程中，上海社区出现了一些新的公共需求，这些新需求无法在传统的社区社会管理体制中找到供给主体。如居民的文化体育和健身休闲需要、情感交流的需要，以及老年餐厅、家政等一系列便民利民的生活性服务需求等。[10]

3.法律缺乏对新社会组织责任与权利的明确规范。我国没有关于社区民间组织方面的专门法律法规，对于社区民间组织的法律和管理条例只能套用一般的民间组织管理法规，如《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》等。而且，有很多门槛较高，注册、登记、认定等难度较大，不符合实际情况。

三、政府角色与作用反思

（一）政府角色与作用

1.社区治理规制者。“规制”含有管理、监督、制约、规范之意，即根据规则进行约束，是“一种介于完全禁止与自由放任之间的中间类型”[11]社会转型时期，社区治理面临着多个主体，加之公共事务的复杂性要求政府必须健全社区中的相关法律法规，保护社区公民的公共利益。同时，随着社区多元化发展需求，社区中出现了很多社会组织，政府在进行鼓励扶持的同时，也要对他们的权利责任进行明确规定，以防止社会组织侵害公民的利益。

2.社区公共物品供给者。所谓的公共物品，是指那种能够同时供许多人享用的物品，并且供给给它的成本与享用它的效果并不随享受它的人数规模的变化而变化。在社区中，政府对邮电通讯、供水、供电、环境保护、公共医疗、公共教育等公共设施和公共服务进行大量直接投资，在基础设施和公共服务中也发挥重要作用。

3.社区自治组织指导者。社区作为城市基层的行政单元，与国家行政机构有着一脉相承的联系。政府作为掌舵者的角色，必须为社区自治组织规定良性的发展方向，在扶持和培育不同社区组织时采取不同的激励措施，让各类组织都有各自发展的动力和空间。

政府在社区治理中的角色及相应的职责如表1所示：[12]

表一：

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（二）政府在社区管理中获得的启示

1.社区治理不能千篇一律进行 “模板化”推广，要因地制宜进行示范推广。本文研究的是上海社区的治理模式，上海是中国的特大城市，是世界上仅次于伦敦、纽约、东京、柏林的第五大城市，在政治、经济上都处于中国发展的前沿，公民社会高度发展为公民参与提供了契机，这种参与模式具有唯一性和不可替代性。上海的公民参与模式未必在一些欠发达地区适用，城市基层政府要认识到社区的治理模式不是唯一的、固定的。基层行政部门在进行社区管理时，要创新管理体制和管理方式应用到本地区的社区治理中。

2.不断推进社区自治体制建设，规范社区民主参与的合法性。社区是城市基层治理的行政单元，与国家的行政机构有着一脉相承的联系。社区往往担任的是国家决策的执行层，因此常常会受到社区外社区变迁的影响和更高一级政府决策的影响，需要我们反思其恰当性与合法性。推进社区自治体制建设，就是给社区一定的自由空间，让其具有一定的裁量权，寻找适合自己的发展方式。同时，这种自由是以约束为前提，公民参与不能盲目不受拘束，要符合相关的法律规范。

3.政府在社区治理中扮演的角色是参与而不是干预。治理理论认为，政府并非社会权利的唯一中心，治理反映的是各种社会主体的共同参与和相互协作，这种协作不同于科层等级式的命令与服务的关系。政府在社区治理中要善用诱导式、间接和多元化的管理，而非强制性、直接和单一的管理。社区要构建以多方联席会议为轴心的多种形式的协商机制，政府也是其中的一员，参与协商。符合民意的集体性选择才能到得社区公民的认可，政府不可强制干预，只有这样社区才能达到有效治理。

四、创新城市基层公民参与互动模式的路径

社区是政府管理的落脚点。完善城市基层社会管理和服务体系，有必要扭转社区服务的“行政化”倾向，引入公民参与模式，构建新型城市基层治理模式，即在政府引导下，由街道办事处、市场主体和非营利组织通过一定的合作机制携手提供社区服务，而不是由任何一方包办社区服务。在现代社会，除了政府和市场主体之外，邻里协会、志愿者组织、民办非企业等社会组织也是一支重要的基层治理力量，它们在社区协管自治、提供公益性服务方面具有独特优势。[13]

（一）解放思想，把政府的一部分权力下放到社区基层

自古以来，我们国家就是一种“大政府，小社会”的格局模式。即便到了现在，仍有相当地方政府依旧保留并继承了全能主义的大部分政治资源，相当程度的路径依赖仍约束着地方政府的政策过程，并形成了独特的为竞争而发展的政治经济逻辑。[14]在社会转型期，社区要想获得长远的发展，政府必须把一部分职能与权力下放到社区基层，让民众参与进来，真正树立起公民本位和服务为民的理念，保障人民真正行使当家做主的权利，社区才会健康蓬勃地发展。

（二）激发公民积极性，保证参与度与广泛性

自20世纪90年代以来，上海就大力推进和普遍兴起邻里互助和志愿者活动。这样一种志愿精神的倡导弘扬了社区精神，让公民形成了正确向上的社区意识，有利于加强社区参与的自觉行为，为社区发展出力。公民对社区决策、活动的积极参与使社区越来越有凝聚力，社区成员更有归属感，步入了良性循环的状态。社区的空间虽然有限，但是却涉及各个方面，包括文化、体育、健身、医疗、卫生等等，公民有了自觉性，则确保了社区活动发动的广泛性。

（三）推动政民互动良性发展，为公民参与提供组织载体

公民积极参与的热情和行动不一定都会提高社区绩效和促进社区自治的构建，特别是那些无组织、无原则和无规范的积极参与有时反而会导致社区服务效率低下、甚至失序和严重的混乱。政府作为决策的最高层，有时对社区民意的洞察不够，社区组织作为政府和公民的中介桥梁，做到“上传下达”，因为“政府如果要实现和每个公民的互动和交流，那么这种互动交流的‘交易成本’将会是天文数字，显然不现实。恰好，代表公民社会利益的非营利组织的存在解决了政府与公民之间‘交易成本’高的问题，为彼此的互动提供了条件。”[15]社区组织作为民众的基层代表，能够广泛地了解到不同层次、不同年龄公民的需求，它能够利用其独特的社会资源和方式为特定公民群体提供有效的服务，填补政府公共服务的普遍指向与公共服务需求多元化之间的差距或空白。因此，社区组织的建立能够推动政民互动朝着理想的状态发展。

（四）建立公民参与的反馈评价制度

“在意愿表达过程中，公民的意愿在政府公共服务和产品的供给中能否得到体现，是公民自身对参与结果评价的一个最为基本的方面。”[16]选择合适的方式给参与者以明确的答复、说明或解释，让参与者获知其参与行为产生的结果，应该成为一种制度设计。政府可以构建网络公共空间中的人际互动平台，让公民反应的问题通过一个公开、公正的渠道呈现出来。如果公民的意见或建议得到采纳,要说明在多大程度上、以什么方式对公共服务创新的进程产生了影响；如果没有得到采纳，也需要相应的解释和说明。通过说明—解释—反馈循环往复的过程，公民的意愿会充分地表达出来。

上海社区公民参与互动模式是中国社会进步的重要表现。事实证明，只有公民参与模式的健康成长和有序发展，才能真正实现其对国家政治生活的有效参与。我们坚信，随着中国公民社会的日趋成熟，公民将会更多地参与到国家的政治生活中，这对中国未来的社区改革与社区文明无疑具有积极的意义。

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