加强地方性文化立法推动首府文化实现跨越式发展

●蒙文虎

（作者系南宁市文化新闻出版局局长、党组书记）

当今时代，文化越来越成为民族凝聚力和创造力的重要源泉，越来越成为综合国力竞争的重要因素，越来越成为满足人民精神期待的重要保证。随着中国—东盟博览会永久举办地落户南宁，中国—东盟自由贸易区建成运行，南宁对外开放程度进一步加大，发展平台进一步拓宽。作为中国—东盟区域的枢纽城市，绿城南宁独特的地理优势和优越的发展外部条件为文化发展提供了前所未有的机遇和挑战，加快文化发展将对提升绿城南宁的城市综合竞争力具有重要作用。党的十七届六中全会明确提出了《中共中央关于深化文化体制改革 推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，将文化发展提升到了前所未有的高度。认真贯彻党的十七届六中全会精神，切实推进文化大发展大繁荣，实现首府南宁文化建设跨越式发展，加强地方性文化立法成了当下重要的文化工作之一。

一、加强文化立法的重要性

（一）是深入推进文化体制改革的需要

文化体制改革是党和国家在科学判断国际国内形势，全面把握当今世界文化发展趋势，深刻分析我国基本国情和战略任务的基础上做出的关系全局的重大战略决策。近年来，南宁市已经陆续完成了文化市场综合执法改革，基本完成国有文艺院团改革，正在进行部分公益事业单位的内部改革工作。南宁市文化体制改革的实践表明，现行文化法制存在诸多不适应甚至阻碍文化体制改革的问题，文化体制改革要适应新形势下文化发展需要，必须在全面执行国家有关文化体制改革政策的基础上，在许多方面丰富补充、创新突破。南宁市在文化体制改革实践中积累的大量经验，有力地促进了首府文化事业的发展繁荣，应当通过立法对这些被实践证明行之有效的经验予以肯定，从而提高文化建设的法制化水平，有效防止文化体制改革中的不确定性和短视行为，以保证文化体制改革的深入推进。

（二）是保障和实现公民基本文化权利的需要

《中华人民共和国宪法》规定，“国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动”、“公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给以鼓励和帮助”。文化立法的根本目的就在于实现公民的基本文化权利，包括文化创造、文化消费的权利和参与文化事业管理的权利。对于公民而言，只要是法律赋予了的文化权利就可以大胆地去行使；对于行政机关来说，依据法律的规定，具有保护公民所享有的文化权利得到实现的职责。公民文化权利的实现有赖于行政机关大力发展市场经济和文化事业，不断加快公共文化基础设施建设、文化遗产保护和其他公共文化事业的发展。这些条件的实现需要通过文化立法为行政机关调整文化关系、规范文化行为、监管文化市场、建立良好文化发展环境提供依据，公民的文化权利与行政机关在文化事业领域中的管理权力在文化立法中能够得到很好地协调和平衡，从而有效保障和实现公民的基本文化权利。

（三）是促进对外文化交流的需要

南宁作为中国—东盟博览会的永久举办地，南宁国际民歌艺术节等各项文化活动如火如荼地开展，各项对外文化交流日益频繁。随着对外开放程度的加强，南宁市的文化事业和文化产业获得了广阔的发展空间，也面临着更大范围的国际文化交流和更加激烈的文化竞争。这就要求通过文化立法维护国家文化主权，依法对允许进入国内的国外文化产品、文化资本进行规范管理，同时还要运用法律手段保障和促进南宁市文化事业和文化产业的发展，提高文化竞争力。

（四）是文化产品和文化活动内在规律性的需要

文化产品和文化活动具有自身的特殊性。它们在给人们提供精神满足的同时，主要通过其内含的观念、价值判断和思想倾向来潜移默化地影响、引导人们的生活习惯、文化心态、知识结构，乃至世界观、人生观、价值观，这样的活动具有主观随意性。因此，任何一个法制国家都不单纯依靠市场来对文化产品和文化活动进行调节，对有关文化产品和活动中必须把握的价值取向、舆论导向等方面，政府应该对其进行必要的规范和管理，但又不宜采用意识形态和政治手段，应当以法律、法规的形式，将各种文化产品和文化活动的形式与内容、基本政治方向与不良精神危害等方面的判断和衡量的标准、界限、范围等具体化、固定化、公开化、规范化。

二、目前我国及南宁市文化立法的现状

（一）我国文化立法工作现状

新中国成立以来，我国的文化立法工作从无到有，经历了曲折的历史发展过程。改革开放以后，我国的文化立法工作取得了较大的进展，文化立法步伐明显加快，立法水平也有所提高。据不完全统计，中华人民共和国成立至今，国家已经制定了有关文化的法律、法规、规章和规范性文件900余件。到目前为止，已经出台的有关文化建设的法律有《文物保护法》、《著作权法》；国务院行政法规有《音像制品管理条例》、《出版管理条例》、《电影管理条例》、《营业性演出管理条例》、《娱乐场所管理条例》、《互联网上网服务营业场所管理条例》、《非物质遗产法》等60件；在部门规章及规范性文件中，有文物管理、文化娱乐类法规200多件，新闻出版类法规400多件。此外，各地方的权力机关和政府根据各地的实际情况，制定了大量的执行国家法律、行政法规的地方性法规和行政规章。在文化管理方式上，初步做到了有法可依、有章可循。

（二）南宁市文化规章制度及规范性文件现状

近年来，南宁市文化立法工作取得了一定的进展。目前南宁市相继出台了《中共南宁市委 南宁市人民政府关于深化文化体制改革的实施意见》、《中共南宁市委 南宁市人民政府关于兴起南宁文化建设新高潮的决定》、《南宁市人民政府关于加强南宁市非物质文化遗产保护工作的意见》、《中共南宁市委办公厅南宁市人民政府办公厅关于进一步加强农村文化建设的实施意见》、《南宁市人民政府关于印发兴起南宁文化建设新高潮若干政策的规定的通知》、《南宁市历史传统街区保护管理条例》、《南宁市历史文化保护规划》等。

立法的科学性离不开深入调研。在南宁市已出台的各项措施的基础上，文化部门积极做好立法基础调研工作。一是联合有关部门对文化课题开展调研，与市人大有关部门对南宁市历史文化保护工作进行基础调研，出台了《南宁市历史街区和历史建筑保护管理条例（征求意见稿）》；由南宁市政策研究室牵头，文化、编制等部门配合，初步起草了《中共南宁市委 南宁市人民政府关于进一步加快文化产业发展的实施意见》、《中共南宁市委关于学习贯彻党的十七届六中全会精神大力推进文化大发展大繁荣的意见》。二是加大与高校课题研究合作力度，为文化立法打下良好基础。文化部门加大与各大高校的课题调研力度，与广西师范学院联合研究南宁市非物质文化遗产保护现状，对保护的立法工作提出建设性意见；与四川大学就民族节庆工作开展课题研究，探讨如何建立更多适应文化产业发展需要的政策法规。

三、南宁市文化立法面临的困难和问题

南宁市的文化立法工作虽然做出了积极的努力，但是总体而言文化立法工作仍处于起步阶段，只是形成了部分意见及实施办法，文化管理的法律依据主要以国家及自治区的有关规定为主，真正由市本级制定的文化行业管理法律法规目前处于空白，加强南宁市地方性文化立法工作迫在眉睫。

（一）部分现有法规不适应文化建设发展客观需要

南宁市的文物保护工作依据的规章制度为《南宁市人民政府关于加强文物保护管理的通知（南府发〔1985〕76号）》。距离2012年已经过去近30年的时间，通知中的多项内容已无法适应绿城南宁的高速发展。

（二）文化体制改革需要新的规章制度保障改革成果

目前南宁市已完成文化综合执法改革，但市场管理法律法规仍然是以《互联网上网服务营业场所管理条例》、《音像制品管理条例》、《营业性演出管理条例》、《娱乐场所管理条例》、《电影管理条例》等行政法规为基础构成文化市场管理的基本法规框架。上述法规最大的缺失是没有赋予文化行政执法部门取缔文化市场中无证经营行为的职权。依照现行法律、法规的规定，取缔无证经营是工商行政部门的职责，实际上由于工商行政部门管理的范围广泛，加上文化市场有其自身的特点和规律，因此，其对文化市场无证经营行为的打击有时也出现顾此失彼的情况，造成文化市场中一些无证经营活动没有得到及时有效的取缔，以致“黑网吧”、“黑电子游戏室”、“黑音像店”等无证经营场所在城郊接合部、农村边远地区有抬头蔓延之势，扰乱了文化市场经营秩序，危害青少年的健康成长。文化行政部门在没有法律、法规授予取缔文化市场无证经营的职责的情况下，只能按规定给予罚款，并函请工商行政部门依法取缔。要真正理顺综合执法的各项关系，必须进一步健全现有的文化市场法律法规，以法律形式赋予文化部门更适当的管理权限。

（三）现有的规章制度效力不足

目前南宁市对文化行业的管理主要依靠市委、市政府出台的意见、通知等规范性文件，文件的效力不强，权威不够。甚至一些管理规范尚停留在政策文件层次上，一些行之有效的政策尚未用地方法规的形式加以确定，需要进一步加大文化立法力度。

四、加快地方性文化立法，促进首府文化大发展大繁荣

近年来，首府南宁的文化事业及文化产业取得了长足发展。成功打造了南宁国际民歌艺术节的城市文化金名片，出色完成了广西壮族自治区成立50周年大庆广场文艺演出《锦绣壮乡》、中越青年大联欢大型广场文艺演出等一系列国际、省际、经济合作区域际的重大文化活动，成功推出《苍天有泪》、《海棠亭》、《旅店夜话》、《绣球飞》等一批艺术精品，文化遗产保护工作取得重大进展，修缮、建成了一批文化景点和文化景观，《邕剧》等四个项目被列入国家级非物质文化遗产保护名录。基层群众的文化生活日益丰富，组织开展“乡村社区和谐文艺大展演”等一系列群众性文化活动。文化市场监管扎实开展，文化交流合作取得新成绩。这些成绩，都是在文化法律法规的保驾护航下取得的。十七届六中全会以后，文化发展的空间更广阔，文化建设的地位更重要，要确保首府南宁的文化发展保持快速发展态势，最终实现文化建设大发展大繁荣，加强文化立法势在必行。

综上所述，要做好首府的文化立法工作，应在现有文化法律资源基础上，在现有的地方环境下，做好以下几个方面的工作：

（一）地方性文化立法要坚持正确的指导思想

文化立法首先要坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持社会主义先进文化的前进方向，坚持为人民服务、为社会主义服务的方向，坚持“双百”方针，真正做到经济效益和社会效益相统一。改变落后思想，真正树立为民服务的思想，切实保护人民群众的合法文化权益。

（二）地方性文化立法要坚持从实际出发

文化立法，首先要明确这是对文化工作的立法，应该遵循文化特有的规律。其次要立足于首府南宁的工作实际。南宁作为广西壮族自治区的首府城市，民族文化特色浓郁。文化立法工作应在遵循国家基本法律的基础上，从本土实际出发，保护地方民族特色，确保民族文化获得更广阔的发展空间。这就要求我们在立法的过程中要进一步加大对基础情况的调研，文化部门要进一步加强与社会研究机构、高校等部门的合作；并加强对立法理论的研究，充分研究地方性现行的法律法规，充分考虑地方性文化立法如何与其他法规相互配合、分工合作，并结合目前南宁市文化体制改革的大背景，在充分摸清本土实际的基础上开展文化立法工作。

（三）地方性文化立法的目的是逐步完善文化法规体系

目前国家级的文化基础性法律已逐步建立，文化市场、文物保护等基本法律框架已经构建，而南宁市目前相应的文化政策太少，需根据南宁本土实际，逐步完善国家、自治区、市三级系统的文化法律法规，让南宁文化建设工作真正做到有法可依。根据目前南宁的文化实际，应尽快做好几个方面的立法工作。一是要加强文物保护立法工作。目前南宁市正在积极打造历史文化名城，为了适应文化强市发展需要，须加快南宁市的历史文物保护立法步伐，出台《南宁文物保护管理条例》，以确保文化遗产得到法律的有效保护。二是国家于2011年颁布了《中华人民共和国非物质文化遗产法》，为了发挥该法律的作用，配合自治区加快对该法律的实施，促进南宁市非物质文化遗产的传承和发展，南宁市须加快对非物质文化遗产的保护发展开展立法调研，按照自治区要求，出台南宁市非物质文化遗产保护有关规定。三是完善文化市场监管法规。加强文化综合执法的法规设立，使文化综合执法工作真正落到实处。同时，文化新闻出版经营单位的安全生产、社会治安综合治理等问题直接影响到企业生产和社会稳定，在前置行政许可审批中，应在国家法律法规基础上，尽快出台《南宁市设立文化新闻出版经营单位有关（补充）规定》，在审批中增加安全生产设施、社会治安综合治理等补充要求条件，确保企业生产安全和社会稳定。四是要加强对文化产业的立法研究，加快文化产业的发展步伐。

地方性文化立法是文化发展的重要保障，是真正实现从“办文化”向“管文化”转变的有效途径，做好地方性文化立法工作，将为绿城南宁文化实现跨越式发展保驾护航。