清代自然灾害与救助措施评析

焦贺言 毕丽娜

中国古代荒政萌芽于先秦，初步发展于汉魏，成熟于隋唐两宋，元、明、清时期渐达鼎盛阶段，其措施完备，组织周密，立法严格，为以往所不及，特别是在在灾害救助方便颇有成效。

1.清代自然灾害的总体特点

中国是一个自然灾害发生频繁的农业国家，根据朱凤祥著《中国灾害通史（清代卷）》 所述，清代水灾、旱灾、虫灾、地震、风灾、雹灾、霜灾、疫病等9种灾害，与以前的历代王朝相比，具有以下特征：

1.1 灾害种类多，发生频次高，并具有群发性与连续性，可谓“无年不灾”。以旱灾为例，根据历史资料统计，清朝旱灾每年3.8次，高于历代王朝，水患更甚。同时，常有几种自然灾害群发、连发。以朱凤祥所述9种灾害为例，清代5种自然灾害齐发的年代占了229年；6种自然灾害齐发占了178年。山东、湖北、浙江、河北是清代自然灾害的高发省份，各种自然灾害的发生次数均在500次以上，尤其是山东发生各种自然833次，占总次数16%。。

1.2 受灾地区分布广，可谓“无处不灾”。清朝统治期间的23个省、4个直辖市、4个自治区中，共发生各种自然灾害5097次，北起黑龙江、南至两广，东起沿海诸省，西至青藏高原，平原山区、草原河谷，凡人迹所至，自然灾害无处不在。根据《清史稿灾异志》统计，清代的特大型洪水及淫雨所造成的受灾州县为2681个，年均为13.75个；特大型旱灾的受灾州县为1188个，年均为6.09个；两者合计为3871个，年均为19.85个，几乎波及了清政府的整个版图。

1.3 危害后果重。水灾是清代各种自然灾害发生频次最高的，尤其是江河绝隘导致的洪涝常常持续数月，破坏严重。与以前朝代相比，造成的人口伤亡和重大经济损失甚为严重，其影响经久难消。地震灾害也是具有相当大破坏性，5级以上地震54次、8级以上地震6次。康熙18年，北京及周围地区发生8级强烈地震，是该地区自有文字记载以来最大的一次地震。这场爆发力极强的地震给京师及周围的州县带来深重劫难。据震中三河县县令对此次地震灾害有详细记录：“四远有声，俨如数十万军马飒沓而至”，“有骑驴道中者，随裂而堕，了无形影”，“扶伤出抚循，茫然不得街巷故道，但见土砾成丘，尸骸枕籍，……号哭呻吟，耳不忍闻，目不忍睹。” 突如其来的地震使震区人们的物质财富毁于一旦，多年的劳动成果在顷刻之间化为乌有，北京地区顿时陷入生存危机的严重深渊。

2.清代自然灾害的救助措施

清代自然灾害的救助措施比较完善，灾前、灾中、灾后等方面都有相应规定，在救灾方面主要有镯免、贩济、调粟、借贷、除害、安辑、抚恤等七个方面：

2.1 蠲缓。蠲免是清代最为重要、最为常见的救灾措施之一。所谓蠲免，就是将灾民应纳的赋役钱粮按被灾等级、贫富状况等给予全部或部分豁免。清代蠲免实行较早，次数也多，几乎无年不有。顺治初开始实行，历康雍乾三朝终成定制，即将全部额赋分为十分，蠲免分数依田亩受灾分数而定。此外，各省随地丁正赋征收的火耗，灾年也需照灾蠲成数免征。

缓征与灾蠲相关，是将受灾略轻地区的应征额赋暂缓征收。成灾五分之州县以及成灾五分以上州县中之成熟地亩应征钱粮例准缓征。临灾缓征虽与蠲免有根本区别，却总可略纾民力。连年灾歉之区也常延长缓征期限或将缓征钱粮一并蠲免。

2.2 赈济。赈济是用钱粮救济灾民。赈济分谷赈(银赈)、工赈，清初赈济主要是针对八旗人口和八旗涝地，直省较大规模的娠济。乾隆四年，正式制定统一的赈灾标准，即大口日给米五合，小口减半。按日合月，小建扣除。赈灾米谷不足可银米兼给。各省均有折赈定价。地方甫遇水早，不论成灾分数，不分极次贫民，概赈一月，是为正贩，也称急贩或普赈。待勘灾审户之后，被灾六分极贫加赈一月，被灾七、八分极贫加赈两月，次贫加赈一月;被灾九分极贫加赈三月，次贫加赈两月，被灾十分极贫加赈四月，次贫加赈三月，此为大贩。大赈赈毕之后，灾民生计仍然艰难，或次年青黄不接之际灾民力不能支，临时奏请再加赈恤，是为展赈。展赈时间一至三月不等。此外尚有摘赈之法。摘赈也称抽赈，即择遇火之老病孤寡难以存活者赈之。对特殊灾害，也有特殊赈法。灾赈主要针对农民，贫生、饥军则随坐落地方给赈。出于稳定社会的目的，闲散贫民也与力田灾民一并给贩。贩济还分夏灾、秋灾两类，以赈秋灾为主。

赈济的另一种辅助形式是煮赈，即施粥，一般而言大城市中较为普遍、城镇乡村只在灾年设立，施济对象多为流徙灾民，办法是给签领粥、男女分隔。此外，工赈也是一种赈济方式，即灾年由官府兴办工程，募灾民劳作，按日给银米，带有生产自救的性质。

2.3 调粟。调粟是通过粮食调拨来救济灾民。清代调粟以移粟就民为主，具体方法有截槽、采买、拨运等。所调之粟主要用于平集，此项措施的大部分受惠者是尚有余力之百姓，其主要作用是平抑粮价，减轻灾后的粮荒现象。清代调粟经常为之，不仅临灾调拨，还根据各省粮食存贮情况预先调运，具有储粮备荒的作用。

清代调粟不仅有临灾调拔，也有根据各省粮食存贮情况预先调运，具有储粮备荒的作用，这种调粟既有省内协济，又有跨省调运，数额巨大，接济地区广泛，是一种十分有效的救灾措施。

2.4 借贷。借贷是针对尚可维持生计，但又无力进行再生产的灾民施行的救灾措施。借贷的对象，一是受灾五分之贫民，二是蠲赈之后尚未完全恢复之灾民，三是青黄不接之际缺乏子种、口粮的灾民。借贷的种类有贷口粮、贷子种、贷耕牛等。借贷的钱粮来源为常、社仓谷、截遭、发库银等，有时也动用州县捐项。灾民所贷粮种，夏灾贷者秋后免息还仓，秋灾贷者次年麦熟后免息还仓。乾隆十七年又具体规定：灾民所贷种食，夏灾贷者秋后免息还仓，秋灾货者此年麦熟后免息还仓 ，使借贷得以发挥更大的救灾恤民作用。

2.5 除害。除害主要指捕除蝗蛹，是救灾减灾的重要手段。清代蝗灾尤甚，因此对捕蝗非常重视。捕蝗尤重于蝗蜿始生，羽冀未成之期。如系飞蝗，就要动员大批人力扑打。对捕蝗失职的官吏严加处罚。捕蝗最大的向题是外来协捕人员往往践踏禾苗，反而贻害。因此又规定，凡捕蝗踏伤禾苗，要核价给值。如蝗情不重，一般采取劝谕百姓自行扑打，宫府用钱米收买的办法。

2.6 安辑。清代安辑措施主要为收养贫民与资送流民回籍，最常见的就是给田、给复、资送回籍等安辑办法。地方遇灾，便传谕督抚饰令各州县妥为收留安顿外来流民，娠给口粮粥食，并为之搭棚置屋居住。同时也劝谕富户量力收养，“有能存恤周齐者，该地方官酌量轻重，赏给花红旗匾。最优者，详请题达，给以顶带，以示鼓励” 。乾隆13年山东全省曾收养本省及外省灾民五万六七千口，时间达两三个月。嘉庆六年初，湖北汉阳又收养灾民六万余人，绝大数为外来难民。为了保证春耕生产，开春以后，逐将收养的外地流民资送回籍。康熙31年，陕西流民徙入襄阳，官府令有愿运送米石至撞关者，即给价运送。不仅得以运粮，顺便也使饥民回籍。雍正元年，直隶，山东、河南流民就食京师，乃令五城御史察询口数，量给盘费，送回本籍。每口每程给银六分。老病不能所走加给三分为脚力费。并委官护送，地方官逐程出具收结，转送至原籍。中途患病者，令地方官留养医治，病愈再行转送。此为资送流民之始。雍正8年又谕令凡遇外来被灾就食穷民，即动支仓谷核实娠恤，再动用存公银两赏为路费，资送回籍。并知会原籍地方官收留照看。嗣后以此为例。但实际上未制定统一规定，仍由各省自行酌量办理。山东“预给十日口粮，资其路费，并令知照各原籍地方官，妥为安插，以使得所”;陕西“按程途远近，每日计行五十里，照例大口给银三分，小口给银二分”;湖北则“每大口给银一两，小口给银五钱，伤令各回原籍。并令经由各州县差役护送，仍伤知原籍地方官埃到籍后察看情形，妥为安顿，以免失所”。收养并资送灾民回籍，但灾民领取路费之后，是否真正返回原籍难以稽查监督，不免有往返于邻境重复再领路费者。且因有此例，一遇荒歉，灾民轻去他乡，乾隆初，安徽凤、颖之民，“遇灾留一二人在家领娠，余又潜往邻境。俗谓在家领娠为大粮，在外留养为小粮，沿途资送为行粮，至有一家领三粮者”。因有种种弊端，乾隆28年曾颁停资送谕。但各地仍偶行之。至嘉庆中期，不再施行。

2.7 抚恤。清代规定，地方碎被水灾，督抚要一面题报，一面委官确查冲塌房屋及淹毙人畜情形，分别抚恤。目的是安置灾民，使其尽快复业。乾隆四十一年对各省分别制定了抚恤标准，大体上坍房修费瓦房每间给银一两五钱左右，草房八钱左右。掩毙大口给银一两，小口减半。地震压毙人口及坍房也相应给予抚恤银及维修费。

3.清代自然灾害救助措施的评价

从各项灾害救助措施看，清代救灾措施已完全制度化，各项条例周密详尽，并以种种立法保证其贯彻执行，是中国古代荒政发展到最高阶段，具有一定的效果：

3.1 统治阶级高度重视。把能否妥善救灾、安置灾民看做关系到政权存亡大计，因此贩济钱粮，使灾民度过难关。灾之后，大批灾民流离失所，朝不保夕，急需政府娠济钱粮，帮助他们度过难关。灾民能否领到钱粮，是衡量赈济效果的重要依据。清代勘灾、审户、发赈等办理程序皆有严格规定，尤其散赈之时，要求官为经手，多方监督。如有舞弊现象，则立即严惩当事者，使印委各官均不敢疏忽。灾民应赈而未赈，辄向上呈控。若查为属实，.要处罚该地方官。因此，总的极贫灾民漏账不多，办赈中的一些弊端，一般都可在办理过程中查出纠正。偶而有控账之事，逐一复查领赈灾民，也可证明娠济银米已基本发到灾民手中。

3.2 促进了生产恢复、社会稳定和政权巩固。清代救灾主要是安抚灾民，不致流徙，以便灾后迅速恢复生产。清代统治者深知如果灾民流徙，废其恒业，仰给于官，至春耕仍不能自食其力，“是一岁歉而歉且在数岁矣”，所以他们十分重视灾后灾民的安抚，一有灾民流亡，就要设法安辑，资送回籍。为了帮助灾民恢复生产，针对尚可维持生计，但又无力进行再生产的灾民，借贷口粮、种子、耕牛、农具等，为其恢复生产创造了条件，使社会生产日渐恢复。清代通过有效的荒政，大批流徙灾民得到妥善安置，保证生产者的最低消费，使社会再生产正常进行，调节统治阶级和被统治阶级二者关系，防止灾民因生路断绝而暴怒一方，使社会稳定，政权巩固。

3.3 救灾措施完全制度化，赈务组织周密，有条不紊，效率较高。同时立法严格，阶黝分明。对办赈优者奖励升迁，劣者惩处罢黝。严格的立法对提高办娠效率，保证荒政的实施，起到了积极的作用。

清代是中国封建社会最末一个王朝，清代的政治经济制度带有封建社会后期的特点，特别是后期救灾措施难免有一些不足之处：（1）吏治腐败，贪污风行，灾时无粮赈。官吏在办赈中冒领娠银，有的侵渔分肥蠲免钱粮，有的短放克扣各种赈银，致使赈济时动帑巨万，小民所得仅数十文 。救灾必备荒，作为备荒的仓储制度，自乾隆末年起就亏空严重，官吏任意侵挪，一遇灾歉，皆无粮可赈。（2）法令繁琐，制度僵化，程序繁琐。清代动用救灾款项必须先奏明，待层层审批后方可支用，有时地方官先行支挪钱粮娠济，便属违例，要受处罚。康熙42年山东巡抚王国昌，河道总督张鹏翩等支用常平仓谷赈济，因清廷已下令截漕赈济，吏部竟以擅动仓谷之咎将二人齐降一级。因制度僵化，官吏动辄得咎，严重影响赈济工作。（3）地方官匿灾不报、漠视民虞的事屡屡发生。有的因报灾蠲，火耗无征，故匿而不报，有的报喜不报优，以歉作丰，虚捏政绩，有的则是亏空钱粮，恐奉旨办赈，钱粮无从筹措等。清朝政府虽采取严惩措施，但也无实际效果，到嘉庆时期，匿灾不报的情况日益增多。匿灾不报和不实举报，致使不少地区大批灾民得不到及时有效的救助。另外救荒政策中的奖罚制度也不合理，关于灾务的规定都是违例如何惩治，而并没有明确规定办好灾务应如何奖励。

清代是中国封建社会最后一个王朝，也是我国近代化的发端，它的覆灭与其后期自然灾害频繁和驾驭自然灾害能力的失控不无关系，尽管如此其自然灾害的救助措施对目前应对自然灾害还是有一定价值的。

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