地震应急避难场所建设存在的问题及建议

陈江驰 刘仲达 丁俊芳

地震应急避难场所建设存在的问题及建议

陈江驰 刘仲达 丁俊芳

地震应急避难场所是政府和社会应对地震等突发事件，经规划、建设，具有应急避难生活服务设施，为广大市民提供保护生命、维持生活的场所，是提高综合防灾能力，构建和谐社会的重要举措。近几年来，党和政府高度重视地震应急避难场所建设，出台了一系列防震减灾的法律法规和地震应急避难场所建设标准，全国各地也纷纷行动起来，把地震避难场所建设列入民生工程的重点项目来抓，目前已呈现星罗棋布、遍地开花的局面。但地震应急避难场所建设是一个与百姓生命攸关、与国家和谐稳定息息相关的大事，有些地方和单位因认识上存在着误区，出现了重数量轻质量、重建设轻管理等突出问题。如果不引起重视，就会造成经费、公共资源的浪费，达不到预期的效果。

一、地震应急避难场所建设存在的问题

（一）思想认识不到位。一是有些单位领导认为破坏性地震难预料，投入大量资金建设地震应急避难场所，说不定一辈子都用不上，劳民伤财没必要。二是有的觉得地震应急避难场所建设是一个新课题，担心钱也投了，但建不好，有畏难情绪。三是有些单位只是为了完成任务而流于形式，表面看起来轰轰烈烈，都挂上了牌子，但没有实际功能，供不了水，发不了电，住不了人，一切形同虚设。四是有的在嘴巴上说得重要，但缺乏通盘谋划，没有真正列入重要议事日程，没有列入财政预算的“盘子”。这些思想认识的偏差，都不同程度地影响了地震应急避难场所的建设。

（二）部门分工不明确。到底地震应急避难场所应由哪个部门牵头建设，在一些市、县（区）存在着分工不明的现象，有的是建设部门，有的是市政园林部门，有的是市公用事业管理局，有的是地震部门，有的是教育部门，有的是科技部门，导致部门职能错位和监管、指导不力。

（三）承建单位不合理。在地震应急避难场所建设过程中，有的由市政府牵头部门建好后交给业主单位使用，有的是由业主部门负责建设和使用管理，由地震部门负责业务指导，容易出现建设质量问题互相扯皮和监管不一的现象。

（四）建设标准不够高。有一些地方建成的地震应急避难场所，很多基本的生活设施都不具备，充其量只是一个灾后的群众临时安置点。试想破坏性地震发生后，这些群众连照明、吃饭、喝水、上厕所都得不到保证，容易导致因大量集聚人群而引发不稳定因素，更谈不上应急避难了。

（五）保障经费不充足。建设标准化的地震应急避难场所，需要投入一定的资金。据了解，目前建设资金投入方式主要有三种：一种是由市级财政投资，一种是由市、县（区）两级分担投资，一种是由县（区）投资。不管哪一级投资，都要根据避难场所各功能区的建设资金需要，但现实中有些却存在资金投入不足的问题。如，按要求应购买50千瓦以上的发电机，但因资金不足只能购买25千瓦，影响到了建设标准。

（六）维护管理不规范。有些地方地震应急避难场所建成后，对维护管理措施没有跟上，没有制定维护管理的规定，没有明确的责任分工，导致建好后的避难场所疏于管理，造成设施被毁、器材丢失等现象，尤其是建在如公园、绿地的避难场所更难以管理。

（七）平灾结合不兼容。一些单位在建设地震应急避难场所时，不能充分利用现有的资源。比如，现有的抗震能力较高的体育场馆和经过抗震加固的学校不能很好地利用，不能“一所多用”，造成公共资源的极大浪费。

（八）宣传演练不落实。地震应急避难场所建好后，有些单位忽视了宣传和必要的演练，致使居民群众对避难场所的功能作用认识不清，对如何选择最近的路线到达避难场所，以及政府能提供什么样的救助不了解，造成建设与使用脱节。

二、几点建议

2011年，厦门市共投入资金2220万元，在全市6个区建设42处地震应急避难场所，其中一类1处，三类41处。在福建省地震局的指导下，他们立足于地处沿海、人口密集、城市化发达的实际，从规划选址、资金保障、规范标准、建设质量、维护管理等方面入手，努力达到功能齐全、职责分明、管理有序、建管结合、一所多用的建设要求，真正把地震应急避难场所建设成为人民谋福址的“民心工程”。现结合工作实践，就如何搞好地震应急避难建设提出如下建议：

（一）提高防灾意识，增进民生福址。安全是人类最基本的需求，是和谐社会建设的基础。在各级党委政府高度重视民生、努力提升人民幸福指数的今天，做好防震减灾工作更有着极其重要的意义。建设地震应急避难场所是构建抗震防灾体系的重要组成部分，而且是一项系统工程，需要投入大量的大力、物力、财力，如果没有各级党委政府的高度重视，这项工作就难以进行。厦门市把建设地震应急避难场所作为一项重要的民生工程项目，市领导亲自组织召开专题会议研究地震应急避难场所建设问题，形成了专题会议纪要，明确责任分工，落实保障经费，并严格按照《厦门市地震应急避难场所建设方案》组织实施，先后投入建设资金超过二千万元，确保建设任务高质量、高标准地圆满完成。

（二）明确牵头部门，落实工作责任。地震应急避难场所建设涉及面广、业务性强，而地震部门是从事防震减灾的职能部门，在防震减灾建设过程中理应更好地发挥领军作用。厦门市把地震局作为地震应急避难场所的牵头单位，从规划选址到避难场所建设的全过程，厦门市地震局充分发挥牵头部门的作用，积极协调财政、规划、建设、市政园林、教育等部门，并与各区、各业主单位密切协调沟通，积极推进地震应急避难场所建设的各项工作，为高标准地完成避难场所建设任务发挥了重要的作用。

（三）定好业主单位，实现建管结合。地震应急避难场所大多选择在公园、绿地、休闲广场、学校操场、体育场（馆）等区域，在地震应急避难场所建设中经常遇到“建设难，管理更难”的实际问题，因此选择合适的业主单位非常重要，能够避免“建管脱节”的问题。厦门市根据属地管理的原则，把公园管理处、学校、场（馆）作为业主单位，由业主单位负责建设和管理。在建设时因地制宜，结合各场所的功能进行建设，做到不破坏现有景观，不影响平时的正常活动，一旦遇到破坏性地震和大的自然灾害来临时，这些避难场所就是城市居民的最好去处。在平时，他们也能够分享这些避难场所的资源，增强了维护和管理这些设施设备的自觉性和主动性，真正实现建管合一。

（四）规范建设标准，确保工程质量。确保工程建设质量一个重要的环节，就是要严格执行标准规范。地震应急避难场所要真正达到应急和避难的要求，必须严格执行国家有关建设标准，按标准、规范、规程进行设计、施工和验收，统一地震应急避难场所标识标准和信息系统标准，确保达到相关要求。厦门市对地震应急避难场所建设的组织程序及内容和验收标准都实行量化考核评分，对避难场所各个功能区及各项指标要求进行量化评分，从得分情况可以直观判断出各个避难场所建设工程质量及功能要素是否齐全，如验收时达不到标准责令其整改，等合格后才可以填报工程建设合格单和挂牌，从而保证了工程建设质量。

（五）加大经费投入，提供有力保障。资金是确保地震应急避难场所建设顺利进行的重要保证。地震应急避难场所是社会公益性工程，各地党委政府应充分发挥公共财政的职能作用，让城市居民共享改革发展成果和公共财政的阳光。各级政府要在财政预算中安排一定资金，保障应急避难场所的建设。厦门市采取地震应急避难场所建设经费由市、区两级财政分担，并按照6:4比例分摊，确保建设资金及时有效落实。

（六）制定管理措施，保证有序运行。要保持地震应急避难场所时时处于良好的状态，离不开建立长效管理机制。厦门市为切实加强对地震应急避难场所的管理，厦门市地震局专门汇集整理了《地震应急避难场所材料目录》，把11个方面的材料收集整理完备并装订成册，由地震局和业主单位分别存档，以备今后维护管理和使用。同时，厦门市还认真制定了《厦门市地震应急避难场所管理规定》，该规定从设施、设备的配置和业主单位对避难场所的日常维护管理，以及在破坏性地震等灾害发生后为受灾群众提供医疗、物资、食宿等救助服务都作出了明确的规定，并建立问责和奖惩制度，从制度和管理上保证了地震应急避难场所的正常运行。

（七）利用现有资源，做到“一所多用”。近几年来，一些重大地震灾害给人们带来深刻的启发和教训，在公共事业建设中都十分注重抗震设防，尤其是大型的体育场（馆）、会展中心、学校都按较高的抗震标准进行建设。在推进地震应急避难场所建设中要因地制宜，充分利用这些现有的资源。厦门市把1类地震应急避难场所建设在国际会展中心，该中心室内建筑近10万平方米，各种功能设备齐全，抗震能力强；会展中心室外广场绿地近15万平方米，共可容纳20万人的应急避险，能够实现“一所多用”。

（八）抓好宣传演练，提高知晓程度。加大对市民的应急避险宣传教育，是提高市民防震减灾意识和增强自救互救能力的重要手段。各级政府应借助各种宣传载体积极宣传防震减灾知识，并开展地震应急疏散演练，以提高广大市民应对突发事件能力。厦门市制定了《地震应急避难场所指南》，并分发到城市居民的每个家庭，每户一册。同时，并结合每年“5·12国家防灾减灾日”，积极组织地震应急避难场所涵盖的社区居民开展地震应急疏散演练，使群众熟悉疏散路线、功能区位置以及政府能提供什么救助等，使地震应急避难场的功能作用得到更好的发挥。

作者单位：厦门市地震局