关于进一步推进水功能区管理工作的思考

程绪水

（淮河流域水资源保护局，233000，蚌埠）

水功能区划是根据水资源的自然条件和经济社会发展要求，确定不同水域的功能定位，实现水资源分类管理和保护。水功能区划是水资源开发利用和保护的重要依据。早在1999年年底，水利部就依据国务院“三定”规定，组织各流域管理机构和全国各省（自治区）开展了水功能区划工作；2002年3月编制完成了《中国水功能区划》，并在全国范围内试行。2002年10月，修订后的《中华人民共和国水法》进一步明确了水功能区的法律地位。按照水法的要求，全国31个省、自治区、直辖市人民政府先后批复并实施了本辖区的水功能区划。本次国务院批复的4 493个全国重要江河湖泊水功能区划，是在各省（自治区、直辖市）批复的水功能区划及流域水功能区划基础上，按照一定原则选取的，基本上是流域面积1 000 km2以上的河流，或者是重要的跨省河流，体现了国家水功能区管理的战略重点。

国务院在批复中明确提出，全国重要江河湖泊水功能区划是全国水资源开发利用与保护、水污染防治和水环境综合治理的重要依据。要根据不同水域的功能定位，实行分类保护和管理，促进经济社会发展与水资源承载能力相适应，力争到2020年水功能区水质达标率达到80%，到2030年水质基本达标。

如何实现国务院提出的水功能区水质目标是下一阶段水功能区管理工作的核心，国务院在批复中对各地区和有关部门贯彻落实水功能区划工作提出了明确要求：一是要求水利部会同有关部门和地方人民政府认真组织实施；二是各地区和有关部门要加强领导，密切配合，加大投入，制定相应措施，完善管理规定，要求在水资源管理、水污染防治、节能减排等工作中严格执行水功能区划的要求，协调好水功能区划与国民经济和社会发展、主体功能区、土地利用、城市建设等相关规划的关系；三是要求县级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构要按照水功能区划对水质的要求和水体的自然净化能力，核定水域纳污能力，提出限制排污总量意见。要加强对水功能区水质、水量动态监测和入河排污口管理，对排污量超出限制总量的地区，限制审批新增取水和入河排污口。要加强水功能区监管能力建设，建立水功能区水质达标评价体系，定期向有关人民政府报告水功能区水质达标状况。

水功能区划是水法确定的一项重要水资源管理和保护制度，为了推进水功能区管理工作，2003年水利部以水资源〔2003〕233号文印发了《水功能区管理办法》，明确了对水功能区的具体管理规定。经过近10年的实践，各地的水功能区管理工作卓有成效，取得了一定经验。但是，随着国务院对全国重要江河湖泊水功能区划的批复以及 《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》的发布，对水功能区管理工作提出了更高要求，需要在原来的基础上进一步深入。

一、做好宣传，实现水功能区面向社会管理的转变

水是生命之源、生产之要、生态之基，水资源是国民经济的命脉，保护好水资源关系我国经济社会的可持续发展。2011年中央水利工作会议和《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》明确要求把严格水资源管理作为加快转变经济发展方式的战略举措，2012年 《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发〔2012〕3 号），对实施最严格水资源管理制度和水功能区管理进行了全面部署。因此，要站在国家实施科学发展的高度，宣传严格水资源管理、严格水功能区管理的重要意义，提高全社会对水功能区管理重要性的认识，实现从过去行业管理向社会管理的转变。

水功能区管理是一项专业性较强的工作，同时也面向社会，需要全民的支持和参与。水功能区管理工作的核心是取水和限制排污管理，做好水功能区保护工作不仅涉及取退水的各行各业，还关系社会的每一个人。因此，做好面向管理对象、面向全社会的宣传工作至关重要，要让全社会全民理解严格水资源管理和水功能区保护的重要意义，知道身边河流、水域的功能定位，明白为水功能区保护应该做什么。水功能区确界立碑是宣传水功能区的一项重要手段，此外各地还可以因地制宜，积极采取其他多种方式，在公共媒体上开展宣传工作，形成全民节约用水、保护水资源、遵守水功能区管理的社会风尚。

二、积极推进水功能区管理立法

2003年水利部印发了《水功能区管理办法》，随着形势的发展，现有的《水功能区管理办法》已经远远不适应管理的需要。国务院提出2020年水功能区水质达标率达到80%、2030年水功能区水质基本达标的目标，任务艰巨，必须要有强有力的法律保障。要尽快出台水功能区监督管理条例，由国务院发布施行；入河排污口管理作为控制纳污的重要抓手，可考虑合并到水功能区监督管理条例中去。

水功能区管理条例重点围绕水功能区取水管理、水功能区限制排污管理、水功能区监测、水功能区水质通报、水功能区水质达标工程建设、水功能区生态修复与补偿、水功能区目标考核等方面建立相应的管理制度，尤其是要强化取水和限制排污管理，建立区域限批制度，对排污量超出水功能区限排总量的地区，限制审批新增取水和入河湖排污口。

入河排污口管理是实现水功能区水质目标的重要抓手。要对水利部第22号令 《入河排污口监督管理办法》实施情况进行全面总结，进一步理顺入河排污口监督管理与水资源论证和河道管理范围内建设项目管理的关系；严格新建、改建和入河排污口扩大等设置审批，建立入河排污口零排放审核制度；加强已建入河排污口管理，对现有入河排污口提出逐步减排要求；建立入河排污口验收管理制度；进一步加大对违法设立入河排污口或超标排污入河排污口的处罚力度。

水功能区水质达标工程建设以及水功能区生态修复与补偿是实现水功能区目标的重要保障，在水功能区管理立法中要建立水功能区水质达标工程建设投资渠道，积极推进水生态保护和修复工作，建立水功能区跨界水质超标补偿和生态用水保障机制。

《水功能区管理条例》要将水功能区水质达标任务作为地方政府的职责，强化对水功能区目标任务的考核，建立分级考核责任制度。国务院负责考核各省（自治区、直辖市）完成全国重要江河湖泊水功能区划目标情况，考核结果作为各省（自治区、直辖市）人民政府相关领导干部综合考核评价的重要依据。

三、健全完善水功能区管理技术体系

水功能区管理工作还处在起步和发展阶段，技术指标体系还不健全，亟须不断完善。主要内容有：水功能区划的指标体系、水功能区水资源质量国家标准、水功能区水质达标评价体系、水功能区限制纳污标准（入河排污控制标准）、水功能区监测站网规划等。

水功能区划指标体系就是针对区划的水域功能，补充完善相应指标。当前国务院批复全国重要江河湖泊水功能区划中只明确了水资源的使用功能和水质目标，作为水资源开发利用与保护依据的水功能区划，仅仅只有水质目标是不全面的，还应该有功能性的水量指标和保护生态需要的最小生态用水指标，随着水资源保护工作的不断深入，将来还应逐步增加河湖健康指标等。

水功能区水资源质量标准是水功能区水质达标评价工作的基础，现在水功能区划水质标准采用国家地表水环境质量标准，是无奈之举。水资源的使用功能与水环境功能是两个不同属性，管理要求有很大区别，但是由于目前缺乏国家水资源质量标准，水功能区水质标准只能借用地表水环境质量标准，给水功能区划的报批和管理带来了不利影响，造成了水功能区划管理是在重复水环境管理的错误认识。作为水利部行业标准的《地表水资源质量标准》应该尽快修订，并上升到国家标准，为水功能区水质管理提供支撑。

水功能区限制纳污标准是实现水功能区水质目标、落实纳污红线的基础。水法和《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》都明确指出，按照水功能区划对水质的要求和水体的自然净化能力，核定水域纳污能力，提出限制排污总量意见。在实行水功能区纳污总量控制的同时，还要针对不同水功能区划，制定污染物总量排放控制与污染物浓度控制相结合，污染物总量排放控制与日最大容许排放量控制相结合的水功能区限制纳污控制标准体系。

水功能区监测站网规划是水功能区监测的基础，现有水功能区监测代表站点还不能完全满足水功能区管理的需要。当前，需要尽快制定统一的技术标准，组织对全国重要江河水功能区划的监测断面进行复核。要在调查水功能区现状取水和入河排污口分布的基础上，对不符合要求的水功能区监测站点进行调整。全国重要江河水功能区划监测站网要经过水利部批准，作为开展水功能监测区的依据。同时，还需要尽快制定水功能区监测规范，统一水功能区监测项目、监测频次，为水功能区考核奠定基础。

四、加强水功能区管理基础能力建设

实现水功能区划水质目标必须有工程硬件和管理软件来保障，主要包括水功能区水质达标工程建设和水功能区监控能力建设两大方面。

功能区水质达标工程建设方面，首先要编制水资源保护规划，根据水功能区水质目标，在提出纳污总量控制意见的基础上，因地制宜制定改善水质的工程建设方案，包括入河排污口整治工程、河道污染底泥清淤工程、生态调水工程、水源地涵养工程、河湖生态修复工程等。要积极开辟水功能区水质达标建设国家和地方投资渠道，通过建立跨界断面水质超标赔偿和生态补偿机制，逐步拓宽水功能区水质达标建设资金来源。

水功能区监控能力建设方面，要加强水功能区水量水质监测基础能力建设。第一步加强流域机构监测实验室建设，通过合理布局，设立必要的分中心，或通过与地方共建共管的方式，实现流域机构对全国重要江河湖泊水功能区划水质全覆盖监测。对于跨省河流缓冲区、重要饮用水水源区以及水功能区重要入河排污口，建设在线监测装备，实现实时监控，以提高监督管理水平。逐步完善水功能区突发性重大水污染事件的预警预报体系，不断提高水功能区突发性水污染事件应急处置能力。结合国家水资源监控能力建设项目，建设水功能区管理信息系统，实现水功能区管理信息化和智能化。