用水总量控制指标制定与制度建设

汪党献，郦建强，刘金华

（1.水利部水利水电规划设计总院，100011，北京；2.中国水利水电科学研究院，100038，北京）

《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》明确了我国要实行最严格水资源管理制度；国务院出台的《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》，就实行最严格水资源管理制度提出了具体要求。水利部已于2011年部署了全国用水总量控制指标及跨省江河流域水量分配方案制订工作。

一、用水总量控制的必要性

人多水少、水资源时空分布不均的基本国情和水情，以及水资源短缺、水污染严重、水生态环境恶化等日趋严峻的水资源形势，要求在我国必须建立最严格的水资源管理制度。最严格水资源管理制度就是实施“红线管理、制度保障”的一种制度设计和水资源管理模式，是从制度上推动经济社会发展与水资源水环境承载能力相适应。核心内容是建立水资源管理 “三条红线”，实施“四项制度”。一是确立水资源开发利用控制红线，建立用水总量控制制度；二是确立用水效率控制红线，建立用水效率控制制度；三是确立水功能区限制纳污红线，建立水功能区限制纳污制度；四是建立水资源管理责任和考核制度。

最严格水资源管理制度是对水资源开发利用中的取水、用水、排水等全过程的管控和制度安排，实际上就是对水资源配置、节约与保护等方面实行最严格的水资源管控目标管理。用水总量控制是取用水量的总量控制，确保2015年、2020年和2030年全国用水总量控制在 6 350亿 m3、6 700亿 m3、7000亿m3以内的总体目标。用水效率控制是用水环节及用水过程控制，主要管控目标是：全国万元工业增加值用水量2015年比2010年下降30%以上，农田灌溉水利用系数提高到0.53以上；到2020年，全国万元工业增加值用水量进一步明显降低，农田灌溉水利用系数提高到0.55以上。功能区纳污控制是废污水排放控制，主要管控目标是：到2015年，重要江河湖泊水功能区水质达标率提高到60%以上；到2020年，重要江河湖泊水功能区水质达标率提高到80%以上，城镇供水水源地水质全面达标。

用水总量控制指标是水资源管控目标管理的关键指标，是从取水水源总量上对水资源开发利用进行宏观调控。制定全国用水总量控制指标是建立我国最严格水资源管理制度、落实水资源“三条红线”管理的基础性工作，是实行最严格水资源管理制度的基本前提和必然要求。

二、用水总量控制制度建设

用水总量控制制度的建设主要包括三个方面：一是要制定用水总量控制指标，用水总量控制指标是用水总量控制制度的基础，是实施用水总量红线管理的前提保障。二是要重点推进水资源论证和取水许可两大制度建设，水资源论证制度要推向国民经济与社会发展整个领域，同时严格执行建设项目的水资源论证制度，严格规范取水许可审批管理，水资源论证与取水许可制度要与流域或区域用水总量控制指标相结合，实现三者统一管理。三是加强地下水资源管理与保护、水资源统一调度与国家水权制度建设，促进和保障用水总量控制目标的实现。

用水总量控制指标实施离不开强有力的水资源管理责任与考核制度的制定与落实。首先，明确用水总量控制指标的责任主体，即各级地方政府、县级以上地方政府主要负责人要对本行政区域水资源管理和保护工作负总责；其次，严格实施水资源管理考核制度，由水行政主管部门会同有关部门，对地区用水总量及分项指标落实情况进行考核，作为地方政府相关领导干部综合考核评价的重要依据；最后，要切实完善水资源管理监督考核的支撑体系，包括各种计量、监测、统计和信息化管理制度与系统的建立。

用水总量控制制度就是以用水总量控制指标为依据，以水资源论证与取水许可制度为手段，以水资源管理责任与考核制度为目标进行区域用水总量控制，实现区域经济社会可持续发展和水资源的可持续利用。

三、用水总量控制指标制定

用水总量控制是对用水定量化的宏观管理，目的是根据流域或区域经济社会发展和水资源利用特点，确定流域或区域用水总量控制指标，实现经济社会发展与水资源、水环境承载能力相适应。《中华人民共和国水法》明确规定，国家对用水实行总量控制制度，目前全国层面上的用水总量控制制度尚未建立。山东省于2011年1月1日起正式施行 《山东省用水总量控制管理办法》，水利部已于2011年部署了全国用水总量控制指标及跨省江河流域水量分配方案制订工作，全国层面的水资源管理控制指标制定分解与确认工作正在进行，现结合全国用水总量控制指标制定工作，简要探讨用水总量指标制定的原则、依据、方法和流程等。

1.用水总量控制指标制定原则与思路

用水总量控制指标的制定，应当遵循公平公正、统筹规划、科学配置、节约保护和水资源有偿使用的原则，推行需水管理，协调好生活、生产和生态用水，维持地下水采补平衡，保障生态环境基本用水，促进人水和谐和水资源可持续利用。

用水总量控制指标的制定，应按照实行最严格水资源管理制度的要求，以促进水资源节约保护和合理配置为目标，统筹协调流域和区域间利益关系、现状用水状况和未来需求、水资源开发利用和生态环境保护等关系。

用水总量控制指标的制定，需要考虑已有国民经济和社会发展及其他规划对水资源的需求情况，同时需要对已有规划修编和重大建设项目布局进行科学论证，确保相关规划与当地的水资源条件相适应。从经济社会发展对水资源的需求和水资源条件对经济发展的制约双向考虑，综合确定流域或区域用水总量控制指标，注重水资源开发利用对引导推动经济结构调整和促进发展方式转变、促进水资源可持续利用的积极作用。

2.用水总量控制指标制定依据

用水总量控制指标制定过程中，要妥善处理上下游、左右岸的用水关系，协调河道内与河道外用水，统筹安排生产、生活和生态环境用水，协调地表水、地下水和其他水源开发利用量。国务院批复的《全国水资源综合规划（2010—2030 年）》涵盖了全国10个一级区和31个省 （自治区、直辖市）规划水平年的水资源配置、节约、保护以及工程安排等内容，是综合考虑不同区域水资源承载能力的水资源开发利用的战略规划，是制定全国用水总量控制指标的基础与重要依据。此外，《全国主体功能区规划》等一系列新出台的国家层面规划也是用水总量控制指标制定的重要依据。

3.全国用水总量控制指标测算方法

从全国层面进行用水总量控制指标分解尚属首次，但可以借鉴其他资源分配及总量控制分解方法。国内外关于能源以及污染物总量控制指标分解的研究较多，一般采用多参数权重法或因素法等。对于该类研究，多从影响总量控制指标的要素出发，构建因素指标体系，选择合适的评价方法进行总量指标分解。我国幅员辽阔，南北方水资源条件不同，东西部经济发展水平各异，影响用水总量控制指标因素较多，很难采用某几个或几类指标进行分解测算。以《全国水资源综合规划》和已有水量分配方案为基础，在确保2015年、2020年和2030年全国用水总量控制在6 350亿m3、6 700 亿 m3、7 000 亿 m3以内的总体目标要求下，综合协调不同规划水平年、流域之间、区域之间的用水总量控制指标。用水总量控制指标测算方法主要采取规划指标法和综合平衡法等。

4.全国用水总量控制指标制定流程

全国用水总量控制指标制定流程如下：

第一步，流域机构依据《全国水资源综合规划》及已有水量分配成果，以水资源分区套省级行政区为测算单元进行不同水源、不同行业用水指标分解，形成初始分解方案。

第二步，省级行政区根据初始分解方案，考虑当地近期水资源开发利用情况，结合本区域经济社会发展相关规划及水资源配置工程规划，以水资源可利用量为控制，论证分解方案的科学性与可行性，并将意见及修改方案反馈至直属流域机构。

第三步，流域机构根据省（自治区）反馈情况，对反馈方案进一步论证，形成处理意见或调整方案，反馈至省级行政区。

第四步，若省级行政区对流域机构分解方案无异议，采用流域机构分解方案作为区域用水总量控制指标；若省级行政区对流域机构分解方案存有异议，则进一步沟通协调，必要时可在上一级水行政主管部门参与下进行行政协调。

第五步，汇总流域和省级行政区分解成果，确保 2015年、2020年和2030年全国用水总量控制指标在6 350 亿 m3、6 700 亿 m3、7 000 亿 m3以内。

四、几点建议

实行最严格的水资源管理制度，就是要不断完善并全面贯彻落实水资源管理的各项法律、法规和政策措施，严格指标管理，严格执法监督。针对目前我国用水总量控制制度建立与控制指标分配工作，提出以下建议：

①完善用水总量控制的制度设计。以需水管理为核心，制定好全国、流域、区域用水总量控制指标制度，完善用水总量控制指标管理办法，加强用水总量控制指标执行和监督检查，充分发挥用水总量控制指标对经济发展和产业布局的基础导向作用和刚性约束作用。

②强化取用水管理与计量监测。按照总量控制指标制定年度用水计划，实行行政区域年度用水总量控制，建立相应的监管制度，任何地方和任何单位都要严格执行，不得突破。要严格执行取水许可审批，提升取用水计量、监测、统计和信息化管理平台建设水平，加强取水计量监管。对超过取水总量控制指标的，一律不再审批新增取水。着力推进全国水资源信息管理系统建设步伐，重点加强取水、用水和排水等水资源监控能力建设，以及重要的取用水户、重要的水功能区、重要的饮用水水源地和主要省界断面监控体系的建设。

③严格水资源有偿使用和推进水权制度建设。合理调整水资源费征收标准，扩大征收范围，严格水资源费征收、使用和管理。水资源费主要用于水资源节约、保护和管理，严格依法查处挤占挪用水资源费的行为。在初始水权理论研究基础上，加快理论研究向实践转化进程，推动水权转让制度建设。在水权转换试点基础上，扩大试点范围，充分探索水权流转的实现形式，研究其全面推广的可行性；发挥市场作用，促进水权的高效转换，使其制度化、常态化。将水权制度与用水总量控制制度以及年度用水计划三者有机结合，实现水资源的宏观、中观、微观以及全方位、立体式管理。

④严格规划管理和切实加强水资源论证。大力推进国民经济和社会发展规划、城市总体规划和重大建设项目布局的水资源论证工作，推动规划水资源论证的着力点尽快从微观层面转入宏观层面，区域水资源论证工作应在区域用水总量控制指标框架下进行，从源头上把好水资源开发利用关，增强水资源管理在国家宏观决策中的主动性和有效性。对于水资源紧缺地区，为突出水资源的制约作用，可考虑实行一票否决制。切实加强建设项目水资源论证的技术审查。

[1]孙雪涛．贯彻落实中央一号文件实行最严格水资源管理制度[J]．中国水利，2011（6）.

[2]王浩．实行最严格水资源管理制度关键技术支撑探析[J]．中国水利，2011（6）.

[3]高希星．山东出台用水总量控制管理办法[J]．中国水利，2011（1）.

[4]南方,张焕祯,刘英.区域二氧化硫排放总量控制指标确定方法研究[J].中国环境科学学会学术年会论文集（2009）.

[5]杨增文，董清林，杨婷．关于实行用水总量控制的探讨[J]．水利发展研究，2010（8）.

[6]陈进，黄薇．实施水资源三条红线管理有关问题的探讨[J]．中国水利，2011（6）.

[7]裴源生，刘建刚，赵勇．总量控制与定额管理概念辨析[J]．中国水利，2008（15）.

[8]林德才，邹朝望．用水总量控制指标与评价体系探讨[J]．实现最严格水资源管理制度高层论坛论文集：94-98.

[9]戴育华，任大朋．量化指标完善考核实行“最严格”水资源管理[J]．观察，2011（7）.

[10]水利部水利水电规划设计总院.全国用水总量控制指标及跨省江河流域水量分配方案制订技术大纲[M].2011.