建立符合国情的最严格水资源管理制度

高而坤

（水利部水资源司，100053，北京）

2011年中央1号文件《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》和中央水利工作会议都明确要求，把严格水资源管理作为加快经济发展方式的战略举措，实行最严格的水资源管理制度，建立用水总量控制制度、用水效率控制制度、水功能区限制纳污制度、水资源管理责任和考核制度，确立水资源开发利用控制红线、用水效率控制红线、水功能区限制纳污红线。2012年，国务院又发布国发〔2012〕3号文件《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》，对严格水资源管理作出总体部署和全面安排。由此，维系生活、生产、生态而无可替代的水资源更加引起社会高度关注，水资源管理也更加紧密地影响到经济社会发展、人们的用水方式和习惯。

一、实行最严格的水资源管理制度是面对我国基本国情和水情作出的重大决策

人多水少、水资源时空分布不均是我国的基本国情和水情。首先就人多水少而言，其实我国水资源总量并不少，列世界第六位，但是人均年水资源量少，约2 100 m3，为世界人均年水资源量的1/3。因此，我国水少是指人均水少。如此人多水少是否会制约经济社会发展呢？通过与以色列水资源状况比较，应该肯定地说不会。以色列地处非常缺水的阿拉伯地区，人均水资源量不足300m3，这样的水资源条件并没有影响以色列经济社会发展并进入发达国家行列。以色列还是农业产品出口国家，其严格有效的水资源管理保障了人均700 m3左右的用水量。可见，我国的人均水资源量应可以满足经济社会发展对水的合理需求。

我国水资源时空分布不均，缘于雨水分布不均。年均2.8万亿m3水资源量中约70%来自雨洪资源，其中可利用量不足9000万m3。由于降雨主要集中在雨季3～4个月内，北方很多地区甚至在1～2个月内就降下全年90%的雨量，导致了水资源年内分布不均。我国水资源年际分布也不均匀，历史上数年少雨甚至不降雨成旱灾，或者数次降雨甚至一次降雨即成洪涝灾害的现象时有发生，因此水旱灾害频繁。我国水资源在区域分布上是南方多、北方少。北方有47%的人口、64%的耕地，产生45%的GDP,却只有19%的水资源量。缺水的海河流域，人均年水资源量仅300 m3左右，部分地区低于以色列。

自古以来，兴水利除水害就是我国兴国安邦的大事。新中国成立后，大兴水利，建水库调蓄水资源，修河渠调度水资源，特别是改革开放后，制订并颁布水法，依法开展水资源管理，保障了国家防洪安全、供水安全、粮食安全。21世纪前10年，我国GDP年均增长近10%，由于加强了水资源管理，用水量实现微增长，部分地区用水零增长甚至负增长。但是，随着自然条件变化以及极端气候现象频率加大，水资源时空分布不均将会更加突出，北方地区水资源短缺程度可能增加，加上人口增长，我国水问题将会进一步加剧，而且短时期内难以根本解决，可能会伴随经济社会快速发展的全过程。

与水资源条件极不相称的，一是长期以来我国水资源开发利用方式粗放。目前我国水资源开发利用量已超过可开发利用量的70%，开发利用率越高，再开发利用的难度越大。而我国的水资源利用效率不高，万元GDP用水量约为发达国家的4倍，农业灌溉用水有效利用系数仅为发达国家的65%左右，城市自来水管网漏损率是发达国家的2～3倍。随着经济社会快速发展，用水需求仍在增加。与高耗水同时存在的是排污没有得到有效控制，导致江河湖泊污染严重，水生态系统退化甚至遭到破坏。二是水资源管理不适应要求。在法律制度建设方面，我国水资源短缺需要长期坚持节约用水，却没有出台关于节水的法律或行政法规；我国水资源开发利用率高，水体污染严重，应建立在保护前提下开发利用、在开发利用中强化保护的制度，却没有制定关于水资源保护的法律或行政法规。此外，水法规定，“农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用”。但是，对如何管理没有作规定。在市场经济条件下，农村经济组织多元化，不少水塘、水库已不由农村经济组织管理或使用，这部分水资源的节约、保护和管理缺少法律制度规范，问题丛生。在制度的实施方面，存在有法不依、执法不严的现象。还有一些制度，由于缺少配套的管理办法及相关技术标准难以实施。例如水法规定，“国民经济和社会发展规划以及城市总体规划的编制、重大建设项目的布局，应当与当地的水资源条件和防洪要求相适应，并进行科学论证”。但是由于多种原因，未建立起规划水资源论证管理办法，大量规划和重大建设项目布局未进行水资源条件的论证。在执法监督方面，则存在监测能力不足、责任不清、缺少考核等问题。

水问题并不是只有中国存在，世界上很多国家都存在程度和表现不同的水问题。国际社会高度关注水问题，1993年第47届联合国大会决定每年3月22日为 “世界水日”，2000年9月联合国首脑会议把 “在2015年年底前使无法得到或负担饮用水的人口比例降低”的目标列入《联合国千年宣言》，2000年欧盟颁布《水框架指令》等等，均是为解决世界性或区域性水问题所作的努力。中国人口众多，水问题复杂，要从根本上解决水资源制约经济社会发展问题，必须总结发扬长期治水、管水的经验，借鉴国际社会的成功做法，确定符合我国实际的方略。实行最严格的水资源管理制度正是党中央、国务院高瞻远瞩，从我国基本国情和水情出发，为实现水资源可持续利用，保障经济社会可持续发展作出的重大决策。

二、严格水资源管理的着力点是落实“四项制度”、加强“三条红线”管理

实行最严格的水资源管理制度是新形势下水利改革发展的中心任务，事关全局，事关经济安全、生态安全、国家安全。各级党政组织、社会成员，尤其是水行政部门应该认真学习、准确把握这一重大决策的指导思想、主要目标和任务。

《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》明确提出，实行最严格水资源管理制度的指导思想是：“深入贯彻落实科学发展观，以水资源配置、节约和保护为重点，强化用水需求和用水过程管理，通过健全制度、落实责任、提高能力、强化监管，严格控制用水总量，全面提高用水效率，严格限制入河湖排污总量，加快节水型社会建设，促进水资源可持续利用和经济发展方式转变，推动经济社会发展与水资源水环境承载能力相协调，保障经济社会长期平稳较快发展。”基本原则：“坚持以人为本，着力解决人民群众最关心最直接最现实的水资源问题，保障饮水安全、供水安全和生态安全；坚持人水和谐，尊重自然规律和经济社会发展规律，处理好水资源开发与保护关系，以水定需、量水而行、因水制宜；坚持统筹兼顾，协调好生活、生产和生态用水，协调好上下游、左右岸、干支流、地表水和地下水关系；坚持改革创新，完善水资源管理体制和机制，改进管理方式和方法；坚持因地制宜，实行分类指导，注重制度实施的可行性和有效性。”无论是指导思想还是基本原则，都贯穿了深入贯彻落实科学发展观对严格水资源管理的要求。核心内容就是水资源管理必须坚持以人为本，通过对各个环节严格管理制度的实施，促进水资源可持续利用，保障经济社会全面、协调、可持续发展。

《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》根据我国水资源条件、经济社会发展的客观需求以及实施严格管理的约束性与可达性，明确了到2030年必须实现的主要目标和到2015年、2020年应该实现的阶段控制目标。这些目标集中体现了确立用水总量控制制度、用水效率控制制度、水功能区限制纳污制度的要求。其中，到2030年的主要目标就构成了三条不可突破的控制红线。从一定意义讲，这“三条红线”也是处理经济社会发展用水与水生态环境保护、当代发展用水与子孙后代发展用水关系的分界线。

水资源管理是政府及其相关部门社会管理、公共服务职能的重要组成部分，涉及自然水循环和社会水循环，工作内容覆盖江河湖泊、地下水和社会各行各业乃至所有的用水户，需要落实的政策、法律制度、技术标准也很多。实行最严格的水资源管理制度，就应该严格落实到水资源管理的各个方面和各个环节。而当前和今后一个时期，严格水资源管理的着力点就是建立和落实“四项制度”、强化“三条红线”管理。“四项制度”是严格水资源管理的主要措施和保障，其内涵包括了水资源管理的众多内容。“三条红线”及其阶段目标分别对应于水资源管理中配置、节约和保护三个关键环节。这些目标既有各自的内涵、不同的控制措施，又相互关联，互为补充，能够集中反映水资源管理的总体水平。例如，用水总量与用水效率联系就很密切，一个行政区域用水总量未突破总量控制目标，但是用水效率不高，达不到效率控制目标要求，则表明该行政区域既必须提高用水效率，又必须减少用水总量。反之，用水效率达到了控制目标要求，在用水总量未突破的前提下，则可以增加用水总量。若用水总量已突破，则表明需要进一步提高用水效率或者调整经济结构。同样用水总量、用水效率与水功能区水质达标率也相互关联，因为节水可以减少污水排放，有利于治污、改善水环境。因此，“三条红线”的管理目标必须共同确立、共同落实，缺一不可。

三、严格水资源管理的关键是抓落实

实行最严格的水资源管理制度在理念上集中体现了科学发展的要求，在实践上必须落实三个层次的工作。

第一，建立健全与严格水资源管理相适应的法律制度。我国治水历史悠久，到1988年水法诞生，治水才真正步入法制化轨道，水资源管理制度体系建设也起始于水法实施。经过20多年的努力，已基本形成能够规范水资源开发、利用、节约、保护和管理的法律制度体系。在新的历史条件下，中央决定实行最严格的水资源管理制度，既是对水资源工作提出新的更高要求，也是对水资源管理法制建设提出了更新更高要求。因为严格水资源管理必须依法行政，没有与严格管理政策相适应的法律制度体系，就不可能实施严格管理。建立健全与严格水资源管理相适应的法律制度，首要任务是把中央关于实行最严格水资源管理制度的决定和政策措施，以法律形式固定下来。例如，“建立用水总量控制制度”“建立用水效率控制制度”“建立水功能区限制纳污制度”“建立水资源管理责任和考核制度”“建立和完善国家水权制度”等等都应列入水法或相关法律法规。二是通过完善现有水资源管理法规体系，尽快制定与严格水资源配置、节约、保护相对应的配套法规。例如，制定节水条例、水资源保护条例、水资源论证条例等行政法规。三是梳理现行的水资源管理法律制度，调整与实行最严格水资源管理制度不相适应的制度或规定。例如，关于取水总量控制与限批新增取水、用水定额管理、地下水管理、水生态系统保护与修复、水资源保护与水污染防治协调等规定和要求，都是现行水资源管理制度中缺少或者规定不够严格的内容。

第二，严格实施现行的水法律法规和水资源管理制度。我国实行的水法律法规和水资源管理制度，基本涵盖水资源管理的重要环节和内容，主要有：水资源调查评价、水资源规划、总量控制与定额管理、水量分配与水量调度、水资源论证、取水许可、有偿使用、计划用水、节约用水、计量收费和超额累进加价、地下水超采区管理、水功能区划、饮用水水源保护区、入河排污口管理、排污总量控制、水质监测等制度和规定。这些法律制度和规定的有效实施，支撑了水资源配置、节约、保护等管理工作，也成为严格水资源管理的坚实基础。但是，在实施过程中仍然存在有法不依、执法不严的现象。例如水法、水污染防治法对设置排污口都有明确规定，而且设立了两项行政许可。水法规定，“在江河、湖泊新建、改建或者扩大排污口，应当经过有管辖权的水行政主管部门或者流域管理机构同意，由环境保护行政主管部门负责对该建设项目的环境影响报告书进行审批”。然而不经同意，违法设置排污口、非法排污的现象并不少见。如果已有的法律制度都不能得到实施，又怎么能实现“三条红线”控制目标？实行最严格的水资源管理制度，不能坐等一套制度建立再实施，而是要以最严格的要求，实施现行的水法律法规和水资源管理制度。一是制定严格水资源管理实施办法，切实做到各项水资源管理制度能全面、有效得到落实。二是逐级分解目标任务，明确本流域或行政区域应该落实的控制红线。同时还要根据本流域或行政区域的特点，制订能够支撑控制红线的指标体系。三是明确责任，包括政府责任、有关部门责任、企业责任等等。四是落实考核、评价措施方案。

第三，严格执法监督。严格水资源管理就必须建立严格的执法监督制度和机制。一是建设与严格管理相适应的水资源管理监控体系。通过水资源管理日常监控，强化开发、利用、节约、保护全过程监管。该体系包括监控实施、监控队伍、监控管理。水利部已经启动了覆盖流域、省、市的国家水资源监控能力项目建设。各地应抓紧配套建设本行政区的监控体系。二是严格执法检查。既要检查行政相对人是否按规定开发、利用、节约和保护水资源，又要检查政府、相关部门、行政管理者是否依法行政，行政是否公开、公平、公正。三是定期考核。通过考核评价，检查严格水资源管理目标的完成情况。

实行最严格的水资源管理制度是当代人必须承担的一项历史任务，是一个不断实践、不断总结、不断推进的过程。党中央、国务院已经指明了方向，明确了要求，无论是全国还是流域，或是地方行政区域，只要牢牢把握科学发展的方向，按照统一部署，团结协作，严格实施，就一定能实现水资源可持续利用，保障经济社会长期平稳较快发展。