国际水库大坝管理经验对《水库大坝安全管理条例》修订的启示

雷俊荣，盛金保，杨正华，张士辰

（1.水利部安全监督司，100053，北京；2.水利部大坝安全管理中心，210029，南京；3.南京水利科学研究院，210029，南京）

现行 《水库大坝安全管理条例》（以下简称《条例》）于1991年3月由国务院第78号令发布，是第一部水库大坝安全管理的行政法规，为加强大坝安全管理发挥了关键作用。伴随中国经济社会快速发展和技术进步，其依据的法律环境及水库功能、管理体制、管理范围、管理内涵等发生了巨大变化，难以满足当前水库大坝安全管理实际工作需要，亟待修订。修订《条例》对进一步加强水库大坝安全监督管理工作、确保水库安全运行十分必要和紧迫。

一、修订的必要性

1.法律环境发生了变化

《条例》发布后，其依据的水法于2002年作了修订，随后我国又陆续颁布或修订了一系列新的相关法律，如防洪法（1997）、安全生产法（2002）、环境影响评价法（2002）、突发事件应对法（2007）、水土保持法（2011）、水污染防治法（2008）、防震减灾法（2008）等，近10年的法律环境变化要求《条例》作出相应调整。

2.经济社会发展对大坝安全管理提出了更高要求

近20年来，我国经济社会的高速发展对保障水库大坝安全运行的要求越来越高，对水库功能和发挥综合效益的需求越来越多，且大坝建设和管理主体日益多元化，大坝安全管理面临诸多复杂因素，需要通过修订《条例》从管理体制上进一步明确相关方的责、权、利，进一步完善安全监督管理机制，确保水库大坝安全运行。

3.现代水库管理制度建设需要法规依据

工程建设程序进一步规范，项目法人、招标投标、工程监理、质量监督等制度逐步完善；大坝安全管理要求日益提高，水管体制改革稳步推进，病险水库除险加固建设持续开展，应急预案与降等报废制度不断完善，水库调度运用与工程维修养护需要进一步加强，大坝风险管理技术逐步普及与应用等，现代水库管理制度体系的完善需要《条例》引导。

4.条例适用范围需要延伸

《条例》适用范围为坝高15 m以上或库容100万m3以上的水库大坝。中国现有水库87 151座（不含港澳台地区），坝高15 m以上的大坝约26 300座，库容100万m3以上即小（1）型以上水库大坝约20 500座，面广量大 （约占93%）、管理薄弱的小（2）型水库大坝绝大多数未列入《条例》的适用范围，《条例》修订有必要对其适用范围加以延伸。

当前，众多200～300 m级高坝大库主要处于西南高山峡谷地区，地质条件复杂，往往又是高地震烈度区，既无成功经验可循，设计、审批、建设等环节又往往周期很短，潜在的风险巨大。《条例》修订须考虑进一步完善高坝大库建设与管理体制机制的问题。

5.水库工程管理范围需要拓展

传统水库管理局限于工程管理，对库区管理中影响大坝安全和可持续利用要求不明确，出现了水土流失、水体污染、消落区土地侵占、建设项目影响防洪安全、旅游和养殖开发无序等情况，针对大坝安全强化监督检查，消除管理盲区，需要《条例》适当拓展管理范围。

6.病险水库管理需要进一步加强

由于历史原因以及工程老化、极端事件等不利因素影响，病险水库将始终是中国水库大坝安全管理工作面临的突出问题。《条例》修订应对病险水库大坝安全鉴定、除险加固分级分部门的责任制落实、经费安排、除险决策、除险加固工程质量控制与管理等各方面工作进行明确，建立健全病险水库除险加固长效机制。

此外，水库运行管理中长期形成的体制不顺、机制不活等问题的改进，水管体制改革的进一步推进和水库长效良性运行机制的建立，进一步强化水库大坝安全监督管理，全面贯彻落实2011年中央1号文件和中央水利工作会议精神，也需要《条例》提供法规支撑。

在水利改革与发展的大背景下，为促进水库大坝安全管理各项工作再上新台阶，从明确职责、理顺关系、保障安全、发挥效益、技术进步、持续发展等多方面看，《条例》修订均十分重要，且非常迫切。

二、国际经验及其启示

1.国际经验简介

（1）世界银行

2002年，世界银行发布了《水坝安全法律框架研究报告》。报告指出，大坝安全法规框架要实现如下3个基本目标：一是阐明业主必须对大坝安全负责，监管机构负责监督业主的行为表现；二是明确大坝业主在大坝运行维护方面的职责，说明业主应如何检查大坝安全运行状况；三是说明监管机构如何才能够更好地发挥其监督功能，其中包括自行开展安全检查及对不符合规定要求的业主应该行使怎样的权力进行处置等。

（2）加拿大

加拿大对水库大坝实施风险管理，根据溃坝后果严重程度，将大坝分为极高风险、高风险、低风险和极低风险等4个等级。2007修订出版的《大坝安全导则》中强调了大坝安全管理的4条基本原则：一是尽可能地降低水库大坝风险，大坝业主不仅要考虑大坝运行中自身的商业目标，还要考虑公众利益；二是根据溃坝后果确定大坝安全管理等级；三是在整个大坝生命周期中都应该开展大坝安全管理工作，包括大坝设计、施工、运行、报废不同阶段；四是所有水库大坝均应建立一套完善的安全管理系统，包括法规政策、职责任务、计划及工作程序、文件管理、培训、大坝复核、除险加固及其他完善措施。

（3）巴 西

巴西在水库大坝的规划、设计、施工及大坝运行方面的技术相当出色，但由于在安全、运行、维护、风险管理等方面，尤其是在各机构（如业主、监管机构、社团等）间的职责方面缺乏明确的规定，很多大坝面临严重的管理问题，安全事故时有发生，2004年Camara（卡马拉大坝）溃坝事件至少造成5人死亡。2010年3月，巴西联邦参议院批准了 《国家大坝安全政策》，提出了一套大坝安全管理模式，对各部门职责及其相互关系提出了建议。

（4）日 本

日本水库典型特征为高坝、小库，水库运行管理经验值得中国借鉴。一是事权分明，定位准确；二是管养分离，管理人员少，管理规范且自动化水平高；三是始终贯彻“安全第一”的理念；四是对河川实施综合管理，对水库群进行联合调度；五是重视日常巡视检查与维护；六是重视生态环境保护，追求人与自然和谐；七是重视宣传，实施亲水活动，吸引公众关注和参与管理；八是积极采取措施，应对全球气候变暖和工程老化等不利因素影响；九是重视雷达、遥感、GPS等先进管理技术的研究与应用。

（5）美 国

美国也实施大坝风险管理，依据风险高低将大坝分为高风险大坝、严重风险大坝及低风险大坝。美国在拆坝方面的实践和研究走在国际前列，但所拆水坝大多为私人拥有，建于20世纪初期以前的坝高9.14 m以下、库容10万m3以下的低水头径流式小型坝（滚水坝、溢流堰）。美国重视高新技术在大坝安全突发事件预测预警及水资源综合利用中的应用，提高了应对水库突发事件的效率。

（6）瑞 士

1957年发布的大坝安全法规仅适用于坝高大于10 m或坝高大于5 m、库容大于5万m3的水库大坝，小型坝未纳入管理范围。但小型坝往往靠近居民区，且由于业主资金及技术力量有限，缺少必要的监管和维护，潜在风险很大。因此，瑞士联邦于1998年颁布了《水库安全条例》，适用于所有类型、各种规模、各种用途及各种类型业主的水库大坝，并确立了大坝安全是业主的首要职责、联邦政府负责制订大坝安全目标、联邦政府通过瑞士联邦能源署来监督业主等3个基本原则。

2.对《条例》修订工作的启示

（1）大坝安全业主负责制

国外先进国家普遍通过立法明确政府与大坝业主剥离，大坝业主对大坝安全负首要责任，政府主要承担大坝安全监管职责。中国规定了政府负责监管大坝安全，但由于政府目前依然是绝大多数水库的业主，政府自我监督的监管模式弊病极大。有必要借鉴国际经验，实现政府与水库大坝业主职能的剥离。

（2）大坝分类标准与分类方法

大坝溃决可能严重影响生命财产安全，世界银行和先进国家普遍按坝高和溃坝后果 （两者乘积即为风险）进行大坝分类，并据此确定大坝设计与运行管理标准。中国主要依据库容与安全程度对大坝进行分类。对于按库容进行大坝分类，库容大、坝高小而溃坝后果小的大坝设计标准，反而高于库容小、坝高大但溃坝后果更严重的大坝，造成大坝分类系统反常。对于按安全程度进行大坝分类，有的工程为三类坝或险坝，但溃坝后果轻，风险并不大；有的工程为二类坝或病坝，但对下游影响大，溃坝后果严重，风险可能很高，按工程安全程度划分大坝类别时无法定量考虑这些因素。建议《条例》修订时对大坝分类方法及标准要进一步斟酌，分类时可计入工程安全与溃坝后果，再逐渐过渡到按溃坝后果划分大坝工程等别及设计标准，并以风险严重程度代替工程安全程度。

（3）大坝风险管理理念与技术

吸收和借鉴世界银行大坝安全政策OP4.37和先进国家在大坝风险管理方面的实践经验，在中国逐步推行大坝风险管理理念和模式。在注重大坝工程安全的同时，更加重视大坝安全监测与应急预案等非工程措施，不断提高综合抗御溃坝灾害的水平和能力，保障大坝下游公共安全和公众利益，践行以人为本的发展理念。

（4）小坝管理

坝高在某种程度上反映了溃坝后果的严重性，国际坝工界普遍依据坝高(H)将挡水结构分为“大坝”和“小坝”。国际大坝委员会（ICOLD）将H大于15 m的挡水结构称为大坝，H小于或等于15 m并大于5 m的挡水结构称为小坝，并于2005年成立了“小坝专业委员会”，希望引起国际坝工界对“小坝”安全的关注。瑞士1998年通过立法将小型坝纳入政府监管范围，大大提高了小型坝的安全保障。中国迄今未按国际坝工界惯例统计“大坝”和“小坝”，造成有人误认为小型水库大坝即为ICOLD定义的“小坝”，导致很多坝高超过15 m的小型水库大坝设计标准与管理标准偏低；同时有不少坝高超过15 m的塘坝未纳入大坝管理。建议尽快参照ICOLD及世界银行方法，按高度对全国水库大坝及高度超过5 m的塘坝进行统计，并按 “大坝”和“小坝”分类，以加强对高度超过15 m的塘坝和小型水库大坝的管理。

（5）大坝安全年度报告制度

中国要求每年编制大坝安全年度总结报告，但无统一格式要求，也没强制要求上报，及根据总结报告制定调度及维修养护与人员培训计划。因此，借鉴瑞士等国家大坝安全年度报告制度经验，强调编制规范的年度安全报告是十分必要的，也是主管部门监管的重要依据。

（6）大坝运行许可制度

中国目前建立的大坝注册登记、安全鉴定、安全监测、维修养护、除险加固、应急预案、降等与报废等一系列制度执行情况不理想，应结合《条例》修订建立大坝运行许可制度，对不严格执行大坝安全管理法规要求，管理制度不健全、管理薄弱、安全无保障的水库大坝，应采取处罚措施，直至取消大坝运行许可，以强化水库大坝安全管理法规和制度的执行力。

（7）运行、维护与监测手册

世界银行大坝安全政策OP4.37要求每一座大坝必须编制 “运行、维护与监测手册（OMS）”。该手册是制度化、规范化和程序化的指导性操作文件。中国目前也注重大坝安全监测及运行管理制度的建设，但未形成规范统一的可操作性手册，运行管理随意性较大，约10%的溃坝事故因管理不当和人为失误造成，有必要借鉴世界银行大坝安全政策要求，编制大坝运行、维护与监测手册。

（8）应急预案

世界银行大坝安全政策要求每一座大坝必须编制应急预案，主要内容包括：大坝运行决策和相关的紧急通信联络责任；各种紧急情况的洪水淹没图；洪水预警系统特性；风险人口撤离以及调动应急力量和设备的程序等。中国目前也明确规定水库大坝应按照《水库防汛抢险应急预案编制大纲》《水库大坝安全管理应急预案编制导则》要求，编制突发事件应急预案。但从实践情况看，应急预案编制工作很不规范，大多无洪水淹没图，无预警系统，无撤离计划，不知如何与当地突发公共事件应急预案衔接，应急预案的科学性、有效性、可操作性还比较差。建议借鉴世界银行大坝安全政策有关要求，编制适合国情的大坝应急预案。

三、对《条例》修订的建议

国际大坝安全管理经验在大坝分类方法和标准、大坝运行许可制度、大坝安全年度报告制度、业主制、运行维护与监测手册（OMS）、应急预案（EPP）等方面，对修订工作具有重要参考价值。建议：

1.《条例》修订要点

包括：①与现行有关法律、规章的有效协调与衔接；②理顺关系，明确安全责任主体与各方职责与任务；③体现风险及风险管理理念；④严格执行规划，规范大坝建设行为；⑤建立切实有效的大坝安全管理制度；⑥加强库区管理，维护水资源安全。

2.《条例》修订需考虑的关键问题

包括：①如何明确水库大坝安全责任主体以及各方职责；②如何完善现行水库大坝分类系统，进一步加强小型水库安全管理；③如何进一步完善大坝安全管理制度和强化制度执行力度；④如何确保高坝大库建设的科学规划和工程质量；⑤如何建立健全大坝风险管理模式；⑥如何实现、落实大坝安全监督及检查职能；⑦如何确保大坝运行管理单位走上良性循环与可持续发展道路。

[1]水库大坝安全管理条例[S].1991.

[2]Rogério de ABREU MENESCAL.DAM SAFETY MANAGEMENT REGULATIONS IN THE WORLD,2009.

[3]世界银行.水坝安全法律框架研究报告[R].2002.

[4]李雷,吴素华.加拿大水坝安全与管理的理念、实践与启示[R].水利部大坝安全管理中心,2009.

[5]吴素华,李雷.新版加拿大大坝安全导则及其启示[R].水利部大坝安全管理中心,2010.

[6]Water Act,British Columbia Dam Safety Regulation[S].

[7]杨正华.中国水库大坝安全管理现状调研与法规标准体系分析[R].水利部大坝安全管理中心,2010.

[8]盛金保,李雷.世行大坝安全政策OP4.37对中国的适应性分析[R].水利部大坝安全管理中心,2010.

[9]李雷.水库大坝安全管理条例研究报告[R].水利部大坝安全管理中心,2010.

[10]袁辉.《水库大坝安全管理条例》分析[R].水利部大坝安全管理中心,2010.

[11]水利部大坝安全管理中心.水库大坝风险管理暨《水库大坝安全管理条例》修订研讨会总结报告[R].2010.

[12]世界银行.世界银行大坝安全业务政策[R].2002.