对小型水利工程产权制度改革的反思

张嘉涛

（江苏省水利厅，210029，南京）

小型水利工程产权制度改革起始于20世纪90年代后期，基本结束于21世纪初，热推了三五年时间。2011年中央1号文件再次强调要“深化小型水利工程产权制度改革”。那么，究竟应当如何继续深化小型水利工程产权制度改革呢？笔者认为，在新的形势下，再提小型水利工程产权制度改革问题，不应当也绝不是简单地对上一轮小型水利工程产权制度改革的重复，而应当是对上一轮的改革实践进行深刻反思，结合当前新的水利改革发展形势，进行新的思考，赋予新的内涵和要求。这里主要对上一轮小型水利工程产权制度改革作出以下几点反思。

一、小型水利工程产权制度改革有成效也有反复

农村小型水利工程产权制度改革的提出，在当时有其历史的、经济的、社会的背景，主要有以下几个方面：

1.农田水利投入不足

农村推行家庭联产承包责任制以后，农田水利投入呈现低潮。尤其是到了20世纪末，“两工”政策也已是强弩之末。人们迫切需要寻找一条增加农田水利建设投入的新路子，于是小型水利工程产权制度改革应运而生。当时理想化的提法是：改一个工程，建一个工程，再改一个工程，再建一个工程，直至良性循环。

2.农田水利建设与管理存在体制性障碍

随着市场经济体制的逐步建立健全，农田水利工程建设和管理中的一些深层次问题和矛盾逐渐显露出来。尤其是农田水利工程的集体性质与土地承包到农户的经营体制不相适应。突出表现在农田水利工程建设和管理主体不明确，建设、管理、使用相脱节，农民普遍在喝“大锅水”。

3.党的十五大和《水利产业政策》为改革注入了动力

1997年党的十五大提出，公有制的实现形式可以而且应当多样化，一切反映社会化生产规律的经营方式和组织形式都可以大胆利用。同年国家出台的 《水利产业政策》，明确了“谁投资、谁受益”，“国家鼓励以租赁、拍卖、股份合作、承包等多种形式治理集体所有的荒山、荒沟、荒丘、荒滩及其他水土流失区”等政策。这些理论和政策为小型水利工程产权制度改革注入了动力和活力。

4.典型的启示

为了探索增加农田水利投入的有效途径，当时各地涌现了一些新的做法，如股份制合作开发、拍卖河道滩地经营使用权、拍卖小型泵站、股份形式募集中低产田改造资金等等。这些积极、有益的探索，给了人们深刻的启示，促进了小型水利工程产权制度改革的兴起。

总体上评价，推进小型水利工程产权制度改革取得了阶段性的积极成效。通过改革，把市场竞争机制引入小型水利工程的建设和管理，既解决了农民种“责任田”与用“大锅水”的矛盾，又增加了水利工程的建设和管理投入。一是盘活了存量，扩大了增量，吸引了投入。二是降低了农业灌溉成本，减轻了农民负担，增加了农民收入。三是开发了水土资源，提高了工程效益，发展了农村经济。

但是，改革也存在一些不足，并出现一些反复。

①进展不平衡。有的地方改革力度大，改制面比较宽，也有的地方改革力度不大，改制面不宽，甚至有的地方基本没有推进。

②监管不到位。有的地方改革比较规范，有的地方改革不够规范。尤其是改革以后的监管不到位，在水价、收费、工程养护等方面缺少有效监管，有的甚至基本上是一改了之。

③筹资不如人愿。本来希望卖一个工程，建一个工程，再卖一个工程，再建一个工程，事实上这只能是理想化的设想而已，改制的目标只有部分达到。至于改制所得资金要“专款专用，完全用于农田水利建设”，更加难以做到。

④部分改制工程出现反复。主要是由于改制以后，部分水利工程的功能和效益发生了变化，导致改制反复。比如，有些水利工程的受益范围或者种植结构发生了变化，一个小泵站，改制前的灌溉面积是1 000亩（66.67 hm2），改制两三年后只有500亩（33.33 hm2）；再比如，由于物价发生了变化，改制后的经营成本加大，效益大大下降等。于是出现了一些经营者在购买、租赁小型水利工程之后，又将其归还集体的现象。

总之，对前一轮小型水利工程产权制度改革既不应当简单否定，也不应当完全照搬。

二、小型水利工程产权制度改革是手段而不是目的

推进小型水利工程产权制度改革，并非为了改革而改革，改革只是一种手段，而非目的。从前一轮小型水利工程产权制度改革的背景来看，最主要的目的就是为了增加对农田水利建设的投入，以解决农田水利投入不足的问题。

进入21世纪以来，“两工”政策取消以后，农田水利建设投入经过了一段彷徨。近几年，各级财政加大了农田水利投入，尤其是中央和省级财政投入力度逐年加大，农田水利建设投入不足的问题得到了一定缓解。同时也给社会传达了这样一个信号：农田水利建设的投入问题将逐步朝着以公共财政为主导的方向迈进。但是，从目前的情况来看，以公共财政为主导的农田水利建设投入新机制还不能说已经真正建立健全。

此外，农田水利发展的当务之急是：要切实解决农田水利工程的长效管理问题。事实上，农田水利发展中存在的主要问题在于管理，而不在于建设。我国农田水利工程体系早在20世纪70年代就已经基本形成，为什么这么多年来一直在呼吁要加强农田水利建设，其根本原因就在于农田水利工程的管理维护跟不上，从而导致大量工程年久失修，加之投入不足，更新改造的速度赶不上效益衰减的速度。近几年，随着公共财政投入的增加，各地也在积极探索农田水利工程长效管理维护机制。比如，江苏省近几年在加强农田水利建设的同时，着力探索新形势下加强农田水利工程管理维护的新机制，先后出台了《江苏省农村饮水安全工程管理办法 （试行）》《江苏省农村河道管护办法》《关于加强乡镇水利（务）站建设的意见》等，正在着手准备出台关于加强小型农田水利工程管理的办法。一个全面加强农村水利工程管理和维护的长效机制正在初步构建并逐步健全。

因此，新形势下重提小型水利工程产权制度改革，并非要完全重复过去的改制做法，而是为了向人们提出一种解决问题的思路和途径。改革的根本目的是要建立健全农田水利工程建设的持续投入和长效管护机制，要明晰小型水利工程的所有权、使用权和经营权，落实小型水利工程的建设和管理责任主体。围绕这样的目标，需要进行产权制度改革的，则通过产权制度改革来实现，不需要进行产权制度改革的，也可以通过其他途径来实现。

三、小型水利工程产权制度改革应当与农田水利建设和管理的各种体制机制统筹考虑

小型水利工程产权制度改革是一项涉及体制机制的改革，因而不是一项孤立的改革，而是与其他各种体制机制紧密相联的改革。研究小型水利工程产权制度改革，至少要与三个方面的体制机制联系起来统筹考虑。

1.要与农业和农田的经营体制机制相联系

我国农业和农田的经营体制机制，在改革开放之前主要是单一的集体化生产经营、改革开放后以农户生产经营为主。进入21世纪以来，随着市场经济对农业和农村的逐步渗入，农业和农田的经营体制机制也发生了很大变化，除家庭生产经营外，还出现了很多非承包农户的租赁经营、承包经营、规模经营等，甚至是企业化生产经营，呈现出多元化的经营局面。研究新形势下的小型水利工程产权制度改革，必须与这一经营体制机制的现状紧密结合起来，研究探索出与生产经营方式相适应的改制模式。

2.要与农田水利工程建设的投融资体制机制相联系

农田水利建设投入主要是农民出工、国家补助。改革开放以后，“两工”政策支撑了相当长一个时期，其实质仍然是农民出工、国家补助的模式。目前，虽然正在探索公共财政为主导的投入机制，但是，中央在大的政策方面还是强调多种渠道，既要增加财政投入，又要引导农民自愿投工投劳，还有信贷支持、一事一议、吸引社会资金参与等政策。落实到具体水利工程项目上，可能各自的资金渠道并不相同。采用什么方式实施产权制度改革，必须充分考虑具体工程的投资渠道和资产组成。

3.要与农田水利工程的管理维护体制机制相联系

农田水利工程的管理维护工作已引起人们的普遍关注，在加大建设力度的同时，正在逐步强化管理和维护。由于农田水利工程的功能、性质不同，投资渠道不同，各地公共财政和集体经济实力不同，因而农田水利工程的管理维护机制也各不相同。小型水利工程产权制度改革的根本目的之一，就是要建立健全农田水利工程长效管护机制。那么，究竟应当建立一个什么样的长效管护机制，这就必须与当地的农田水利工程管理体制相结合，进行积极、有益的探索。

四、小型水利工程产权制度改革应当遵循的原则

从前一轮小型水利工程产权制度改革的实践来看，具体推进改制的方法和模式多种多样，不拘一格，具体到一个地区、一个工程，关键是要看哪种模式更加适合和适应。凡是改制能够获得比较成功的地方，最根本的经验就是在具体改制模式上不照搬照套，坚持从本地实际出发，采取相适应的改制模式。因此，无论是过去还是将来，推进小型水利工程产权制度改革都不宜搞一个模式、一刀切，而应当遵循因地制宜的原则。

1.要因地区制宜，实行“一地一策”

要把小型水利工程产权制度改革与地方经济社会发展结合起来，根据经济社会发展水平特别是公共财政和集体经济能力，研究确定相适宜的改制模式。一般来说，由于各地的经济发展状况不同，因而对于农田水利建设和管理的政策也不尽相同。采取什么模式推进小型水利工程产权制度改革，必须从农田水利建设和管理的大政策入手，研究制定与之相配套的具体改制政策。比如，在公共财政和集体经济能力较强的地方，改制的主要目的就应当重在为农业和农民提供更好的公共服务；而在公共财政和集体经济能力相对较弱的地方，改制的主要目的则应当重在广泛吸纳社会资金，以保障小型水利工程建设和管理的需要。

2.要因工程制宜，实行“一工程一策”

推行小型水利工程产权制度改革一定要从具体工程的实际情况出发，研究具体的改制政策和推进模式。小型水利工程包含的种类很多，差异性很大。从工程的功能上来看，有纯公益性的，有部分公益性、部分经营性的，也有以经营性为主的。工程的功能性质不同，改制的政策也不能相同。公益性的工程要重在落实公共财政投入，经营性的工程要重在引进竞争机制。比较难办的是部分公益性、部分经营性的工程，由于每个工程中公益性与经营性所占比重都不一样，必须对每一个工程加以认真研究，制定符合这一工程的改制方案。从工程所处的位置及周边环境来看，每一个工程也不尽相同。有些工程所处位置好，收益高；有些工程所处位置偏，收益差；有些工程周边附加的水土资源比较丰富，开发利用价值高；有些工程周边水土资源匮乏，开发利用价值低；等等。所有这些情况，都应当作为推进小型水利工程产权制度改革的影响因素，综合考虑研究制定符合每一个工程实际的改制政策和实施方案。

五、小型水利工程产权制度改革一定要加强监管

作为一种产权制度改革，小型水利工程产权制度改革必然涉及利益的调整问题，在推进改革的过程中，各级水行政主管部门能否切实加强监管，是决定改革成败的一个重要环节。上一轮小型水利工程产权制度改革的不足之一，就在于监管不力、不到位，有些地方改制出现反复也与监管不到位有着密切的关系。因此，今后要推行小型水利工程产权制度改革，务必把加强监管这一行政职责落到实处。

1.要加强对改制过程的监管

小型水利工程产权制度改革的过程，实际上就是一个资产转让的过程。特别是由国家和集体投资建设的水利工程所形成的资产，通过改制，这些资产的所有权或者使用权或者经营权转让给了承包者、租赁者、经营者。那么，这一改制过程是否严格规范，将直接影响国有资产、集体资产是否流失的问题。从上一轮小型水利工程产权制度改革的情况来看，由于监管不力，一些地方水利工程的资产评估，以及改制资金回收等不够规范的现象在所难免。鉴于此，如果再推行小型水利工程产权制度改革，一定要把对改制过程的监督管理放在十分突出的位置，确保改制过程规范，确保国家和集体资产合理流转。

2.要加强对改后运行的监管

早在上一轮小型水利工程产权制度改革时，各地就纷纷提出：水行政主管部门要加强对改制工程改后运行的指导、监督和管理，不能一改了之。从上一轮改制的情况来看，改后监管缺位、一改了之的现象不同程度地存在。有的工程改制后采取掠夺式经营的短期行为，有的工程改制后只重视收费，不重视服务，给改制造成了一定的负面影响。因此，继续推行小型水利工程产权制度改革，必须切实加强改后的持续监督管理，充分发挥各级水行政主管部门的监管职能，以保障改制后的水利工程持续长久发挥效益。

六、小型水利工程产权制度改革需要深入研究相关问题

小型水利工程产权制度改革是一项涉及农田水利建设和管理体制机制的根本性变革，是一项十分复杂的社会工程。回顾总结前一轮小型水利工程产权制度改革，结合当前农田水利建设和管理的新形势和总趋势，一些与改制相关的问题亟须深入研究，否则就将影响改制工作的继续推进。

1.要研究小型水利工程的资产核定

面广量大的农村小型水利工程历经了几十年建设过程，有计划经济的产物，有改革开放初期的产物，有市场经济的产物，也有公共财政的产物，资本构成十分复杂。推行产权制度改革，首先必须解决资产核定问题。而对于不同历史时期兴建的、资产构成各不相同的小型水利工程来说，资产如何核定同样是一个十分复杂的问题。要加强对小型水利工程资产核定的研究，提出切实可行的办法，既保障购买者、租赁者、承包者的利益，又保证国有和集体的资产不流失。

2.要研究小型水利工程建设的定额

当前，我国农村小型水利工程建设正在由过去以出工为主向以出资为主转变，这将从根本上改变传统的农田水利工程建设方式。有的地方近几年已经提出，农田水利工程建设要参照基建工程的程序进行建设管理。但是，目前农田水利工程建设的定额不健全，成本核算、核定资产缺少依据。无论是加强农田水利建设管理，还是推进小型水利工程产权制度改革，都十分迫切需要抓紧研究制定农田水利工程的建设定额，为成本核算和资产核定提供依据。

3.要研究小型水利工程管理和维护的标准

当前，农田水利发展中迫切需要解决的重要问题之一就是实现水利工程的长效管理，无论是采取改制的方式，还是采取其他方式，主要目的就是要切实加强对农村小型水利工程的管理和维护。但是，到目前为止，我国小型农田水利工程的管理和维护还没有一定的标准。近几年，江苏省在农村河道管理维护上探索了一些标准，但许多小型水利工程的管护标准依然缺失。认真研究制定小型水利工程的管护标准，对于今后切实加强小型水利工程管护工作十分有益。

4.要研究小型水利工程管理和维护的资质

在市场经济条件下，小型水利工程的管理和维护将在一定程度上引进市场机制，进行产权制度改革正是促进市场机制加快进入小型水利工程管护领域。然而，目前小型水利工程管理维护的市场尚未建立，更谈不上健全，就连基本的管理维护资质规范也还没有出台。要想建立健全成熟的管理养护市场，必须认真研究管护资质问题，以此规范市场管理，这样，小型水利工程的管护才能够真正引入市场机制。

[1]中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定[J].中国水利，2011（4）.

[2]张嘉涛.江苏现代水利的探索[M].南京：江苏人民出版社，2004.