南水北调东线一期工程运行管理机制探讨

陆经纬

（南水北调东线山东干线有限责任公司，250013，济南）

南水北调工程是迄今为止世界上规模最大的跨流域调水工程，南水北调东线工程在山东境内分为南北、东西两条输水干线。南水北调东线一期工程首先调水到山东半岛和鲁北地区，有效缓解该地区最为紧张的城市缺水问题，并为向天津应急供水创造条件。南水北调东线一期工程山东段干线共有11个单项工程，规模大，战线长，控制工程分散，情况复杂，其管理方案必须充分考虑并适应这些特殊性。因此，提出南水北调东线山东段工程几种不同的管理体制和运行机制，探索适合南水北调东线山东段工程特点的管理模式和工作机制，做到统筹兼顾，对于充分发挥好工程的各项效益是十分必要的。

一、工程管理体制

南水北调东线工程建设和运行管理体制遵循“政府宏观调控，准市场机制运作，现代企业管理，用水户参与”的原则。为加强南水北调工程管理，充分发挥工程效益，南水北调工程管理体制需要理顺与各级水行政主管部门的关系，并发挥各级水行政主管部门管理、调度和监督的职能。国家应在适当时机设立南水北调东线工程总公司，实行统一管理调度；各省设立分公司负责具体运营，并发挥现有各省南水北调机构的作用，通过强化管理单位的职能来实现供用水的有序管理，避免层次过多、责任分散。山东干线公司现已组建，负责山东境内工程的建设、管理、运营，待将来设立东线工程国家总公司后，改为东线工程国家总公司山东分公司，服从东线工程国家总公司的领导。目前，由山东干线公司负责南水北调东线工程山东省境内干线工程供水计划、调度计划和运营管理；负责偿还贷款、供水成本核算、供水计量以及水费的结算、使用和管理；负责主体工程资产管理。截污导流工程是东线治污工程体系的重要组成部分，单项工程竣工后，由地方政府或其指定机构负责运营管理。

二、管理模式

项目法人应当根据实际需要和项目特点等具体情况，采用直接管理、委托管理、移交管理以及直接管理和委托管理相结合的运行维护管理模式。重要的枢纽建筑物、骨干工程等控制性工程应采取直接管理的模式。对于有复合功能的建筑物，如有防洪、排涝等功能的，改扩建工程原来有管理单位的，为了降低管理成本，减少机构设置，可委托有关单位进行委托管理。对于较大的养护工程、大修工程，可依据有关规定招标确定社会专业队伍实施。运行维护管理可以根据不同情况，在一个设计单元工程内分别采用直接管理和委托管理的模式，实现两者的有机结合。此外，产权移交管理也是一种重要的管理模式。

1.直接管理

项目法人直接管理方案是指项目法人内部成立管理机构，按照分级管理原则对工程项目运行维护管理的方案。采用项目法人直接管理方案时，项目法人需要成立分级运行维护管理机构，配置人力、物力、财力等资源，需要具备较强的技术力量和管理能力等。

2.委托管理

项目法人委托管理方案是指项目法人委托当地水利部门运行维护管理单位、原有运行维护管理单位、社会专业化运行维护管理单位、项目建设管理单位或施工单位承担运行维护管理任务。采用项目法人委托管理方案时，项目法人内部需要设立较少的分级管理机构并配置相应的资源等，但应当建立对运行维护单位的考核体系等。

3.产权移交管理

产权移交管理即根据国家有关规定，南水北调工程项目法人与相关单位达成协议，将跨桥梁等专项设施、附属工程或配套工程的产权、管理权移交有关部门进行运行管理。

4.直接管理和委托管理相结合

充分考虑工程特点，利用现有资源，合理划分直接管理和委托管理项目、职责，节约管理费用，提高管理效率。

为了培养和锻炼管理队伍，为东线一期工程调度运行积累经验，考虑山东干线公司现有的人力资源，选择控制性的关键工程或输水段采用直接管理的方式是必要的。此外，充分利用社会资源，根据工程的具体情况，采取公开招标或其他方式，择优选择委托管理单位，精简管理人员，降低管理成本，同样可以提升管理效率。

三、管养分离机制探讨

南水北调工程的运行维护管理包括运行管理与养护两方面内容。按照水利工程管理体制改革的要求，南水北调工程的运行维护管理应当推行管养分离，将运行管理和养护的机构、人员、经费分离，把养护任务推向市场。养护任务由专业部门承担，养护费用通过招标等方式择优加以确定，养护形式由分散化转变为专业化、社会化。

1.管养分离的意义

运行管理与养护相分离，有利于精简工程管理机构，有利于明确和强化管理职能及责任，有利于降低工程运行管理成本，有利于提高管理效益和质量。

2.管养模式

根据南水北调工程运行维护管理的特点及要求，管养模式可以分为管养完全分离模式、管养一体化模式和管养适度分离模式。

（1）管养完全分离模式

管养完全分离模式是指将工程养护工作从运行维护管理中分离出来，通过招标等方式择优选择养护人。该模式将养护从运行维护管理中分离出来，实现养护专业化，有利于养护水平的提高，符合水利工程管理体制改革的要求。

（2）管养一体化模式

管养一体化模式是指将养护与运行管理一并委托给一个运行维护管理单位。由于该模式不符合水利工程管养分离的要求，因此，它只能适用于一些简单的、工作量小的养护工作。

（3）管养适度分离模式

管养适度分离模式是指对于符合管养分离的养护工作，从运行维护管理中分离出来。对于不适合管养分离的养护工作，则实行管养一体化。即对于养护工作复杂、技术要求高、工作量大的设计单元，可以采用管养分离的做法；对于养护工作技术简单、工作量小的设计单元，可以采用管养一体化的做法。该模式既符合管养分离的要求，同时又考虑了南水北调工程养护工作的实际情况。

3.管养分离模式的范围

根据工程运行维护管理的专业化、规范化要求，应建立市场准入制度，建立市场主体，引入市场竞争机制，积极推行招标投标制度。根据管养分离的市场准入制度和市场主体的要求，南水北调工程管养分离的范围如下：

①运行维护工作量较大、养护技术要求高、单项合同金额较大的养护内容。对于新建输水渠（如济平干渠工程）、穿黄河工程、泵站工程、机组大修等技术要求相对较高的养护工作，应推行管养分离。

②养护技术要求较低、单项合同金额较小的养护内容。对于养护中诸如环境卫生、巡查协管等技术要求较低的养护工作，适度引进竞争机制。

4.实行管养分离模式维修养护队伍的基本条件

实行管养分离的维修养护队伍，应符合水利工程管理体制改革实施意见的精神，根据工程管理的需要，经上级主管部门批准成立；专门从事水利工程维修养护工作，具有丰富的从业经历；具有与承担水利工程维修养护任务相适应的维修养护、质量检测等设备；属于企业或实行企业化管理；满足工程维修养护工作需要。

具体条件参照《水利工程维修养护管理办法（征求意见稿）》执行。济平干渠现有管护员可以按照上述原则，根据国家有关规定，注册一个公司从事济平干渠养护工作。

5.在工程沿线设立治安办公室

在工程沿线由地方公安部门设立治安办公室，负责南水北调工程的治安管理。南水北调工程是长距离输水工程，穿过经济相对发达、人口密集的城镇、乡村，工程沿线的设施、设备和水工建筑物的防偷、防盗、防止破坏，是运行管理的一项重要任务。确保工程的运行安全，需要强有力的法制保障和执法保卫手段。通过与地方公安机关协调，在工程沿线每个县（区）设立一个治安办公室，专门负责工程安全保卫等治安管理事务，实行警民联合防治。

[1]国务院.南水北调工程总体规划[R].2002.

[2]国务院南水北调工程建设委员会.南水北调工程项目法人组建方案[R].2003.

[3]国务院南水北调工程建设委员会.南水北调工程建设管理的若干意见[R].2004.