《条例》流域性综合性特点分析

罗 尖，巫菡蕾，刘国红

（水利部太湖流域管理局，200434，上海）

《太湖流域管理条例》（以下简称《条例》），是我国首部流域综合性行政法规。《条例》的出台开创了流域立法的先河，标志着我国在流域综合管理立法方面取得了重要进展，对于推进流域综合管理具有重大意义，同时也是太湖流域治水史上具有里程碑意义的一件大事。

一、流域性综合性水问题

太湖流域面积36 895 km2，包括江苏省的苏州、无锡、常州和镇江市的一部分，浙江省湖州、嘉兴和杭州市的一部分，以及上海市（除崇明岛外）。流域人口密集，财富集中。流域存在的水问题表现在以下几个方面：

1.防洪问题

近年太湖流域水雨情发生了较大变化，成灾暴雨天数缩短，现有防洪工程体系不足以抵御不同降雨典型特别是降雨时空分布较为集中的50年一遇洪水，一旦发生洪涝灾害，经济损失巨大。同时，随着流域城镇化进程加快，不透水地面增加，径流系数加大，汇流速度加快，加之圩区排涝动力增强、地面持续沉降以及海平面不断升高等内外条件的变化，不仅降低了水利工程的防洪能力及河湖调蓄能力，同时也切断了与湖荡连通的河道，增加了流域洪水外排难度。另外流域外排通道有限，蓄泄能力不足，仅从2009年汛期看，高峰期入湖流量2 000多m3/s，出湖流量200多m3/s，造成太湖水位迅速上涨。

2.水资源问题

太湖流域多年平均年水资源量为176亿m3，但近些年流域用水总量在350亿m3左右，其中本地水源供水约220亿m3，还有一部分直接从长江取水，不足部分靠重复利用和从长江引水。然而，在现状工况下，引江及水资源调控能力不足，干旱年季节性、工程性缺水严重，流域遇枯水年（P=90%）和特枯水年（P=95%），缺水量达30.6亿m3和42.3亿m3。另一方面，流域用水还存在资源浪费、管理粗放、用水效率低等问题，有较大的节水潜力和提升空间。

3.水污染问题

太湖流域工业化进程快，城市化水平高，经济发展方式尚未根本转变，造成了大量的废污水排放，而水污染治理相对滞后，加之流域水体流速缓慢，自净能力低，流域呈现水质型缺水。流域污染总负荷约60%～70%进入地表水体，对应水功能区主要污染物化学需氧量（COD）、氨氮（NH3-N）现状入河量分别为84.9万t/a和6.3万t/a，远超过流域水功能区纳污能力（54.70 万 t/a、3.74 万 t/a）。2007年无锡供水危机后，经过有关各方的共同努力，太湖流域水环境综合治理已见成效，水质总体好转，太湖富营养化趋势得到初步遏制。但太湖流域严重的水污染问题还未得到根本改变，太湖总磷、总氮超标，主要入湖河流大部分水质较差，水环境综合治理形势不容乐观，需要长期地、坚持不懈地加强水资源保护和水污染治理。

4.饮用水安全问题

太湖流域有很大一部分水源地原水水质不合格，须进行深度处理。国务院已经批准的水资源综合规划明确要求，至2020年，流域饮用水水源地全部合格。保障饮用水安全、保证流域人民喝上放心水是保障流域供水安全的首要任务。

5.水生态问题

太湖流域因长期超采深层承压水已形成我国南方最大的地下水水位降落漏斗群，地面沉降及其所造成的环境灾害已十分严重，降低了堤坝、闸站等防洪排涝工程标准，防洪能力明显降低。长期以来的围湖垦殖和联圩并圩，致使湖泊等水面积减少，流域湿地退化，生物多样性和生态稳定性下降。

太湖流域是一个不可分割的有机整体，上述水问题不是单独、孤立的，许多是经济社会发展过程中出现的新情况、新问题，这些问题相互关联，互为因果，各种水问题之间存在着不可分割的联系。鉴于太湖流域的水问题是流域性综合性水问题，《太湖流域管理条例》的内容涉及防洪，供水，水资源配置、保护和水污染防治等诸多方面，为综合性行政法规，重点将国家水资源管理与保护、水污染防治的法律制度在太湖流域具体化，对水环境实施综合管理与治理，实行比其他流域更加严格的水资源管理、保护和水污染防治制度。

二、《条例》流域性综合性特点

1.《条例》流域性特点

2007年无锡供水危机后，国家下决心进一步治理太湖，2008年出台了《太湖流域水环境综合治理总体方案》，以减污治污为中心，以节水调水为手段，工程措施与社会管理相结合，对太湖流域进行综合治理和管理。《条例》明确太湖流域管理应当遵循全面规划、统筹兼顾、保护优先、兴利除害、综合治理、科学发展的原则，并赋予了太湖局统筹协调、监督和管理职责。

一是流域管理体制与机制。水法明确对水资源实行流域管理与区域管理相结合的管理体制，但由于水污染防治实行地方负责体制，导致在流域层面协调不足。《条例》明确太湖流域实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，表明太湖流域涉水事务管理，包括水污染防治都要流域管理与区域管理相结合，同时也为下一步流域综合管理与治理体制机制的建立与完善留下了空间。

二是流域统一调度。《条例》明确了流域水资源调度方案及引江济太调度方案与有关年度调度计划的法律地位，从全流域水资源配置和水环境改善以及发生供水安全事故应急处理的总体需求出发，实施流域水资源统一调度，协调和平衡省市关系，有效统筹流域和区域、防洪与排涝、洪水与水资源以及改善水环境等方面的关系。

三是流域取水总量控制。建立有太湖流域特色的水资源开发利用控制红线，除了在流域和行政区域应实行取水总量控制制度外，按照流域水资源实际，明确了太湖等流域重点河湖也实行取水总量控制，将河道外取水户及水闸、泵站等河道内取水户纳入总量控制，并实时监控，从流域层面平衡和协调省际用水需求。

四是流域排污总量控制。《条例》第一次在流域尺度纳入了总量控制制度，建立水功能区限制纳污红线，根据水功能区水质要求提出限制排污总量意见。制定区域排污总量指标时要充分考虑限制排污总量意见，既在流域层面统筹的区域限制排污总量，又使水功能区水质目标要求通过限排意见反映到污染物排放总量削减和控制计划中，并逐级落实到执行层面。

五是水域岸线和圩区管理。《条例》规定制定岸线利用管理规划，明确太湖等流域重点河湖岸线划定、利用和管理等要求，整体布局流域河湖岸线利用，协调防洪安全与河湖岸线开发利用的关系，在这些重点河湖岸线内兴建建设项目，应当符合太湖流域综合规划和岸线利用管理规划；《条例》规定太湖流域圩区建设、治理应当符合流域防洪要求，明确太湖等重点河湖及两省一市行政区域边界河道的圩区建设、治理方案在批准前，应当征得太湖局同意，从流域层面统筹区域防洪和流域防洪的关系。

六是监督检查。《条例》明确要建立统一的太湖流域监测信息共享平台。规定两省一市行政区域边界水域、主要入太湖河道控制断面、太湖流域重点水功能区等流域重要控制断面由太湖局负责有关监测，同时《条例》还规定发现水功能区未达到水质目标要求的，通报有关地方人民政府关闭其入湖口门并组织治理，主要入太湖河道控制断面未达到阶段水质目标的可暂停办理有关项目审批审查手续，并通报有关地方人民政府采取治理措施。《条例》将有利于从流域层面客观地监督有关地方依法开展综合治理的成效，是开展检查考核和评估等工作的重要基础。

2.《条例》综合性特点

《条例》的综合性体现在对相关法律制度、管理部门、管理目标、管理手段的综合。

一是《条例》针对太湖流域的特点及新情况、新问题，综合国家、地方涉水法律法规的有关规定，将水资源保护规划与水污染防治规划、水功能区水质目标、纳污能力、限制排污总量意见、水污染物排放总量控制等水法和水污染防治法中有关制度予以有效衔接，实现了法律制度的综合与协调。

二是《条例》在防汛抗旱、饮用水安全保障、水资源调度、取水总量控制、水功能区监督管理、水污染防治、水域岸线管理等方面进一步强化了水利、环保等相关部门以及太湖局的职责，并在优化产业布局、保障饮用水供水安全及应急事故预防处置、综合治理政策制定及资金保障、执行防洪和水资源调度指令、开展水污染物总量控制和削减、逐级开展水资源保护和水污染防治目标考核等方面，强化了地方人民政府的综合管理职责。通过制度促进多地区、多部门的合作、协调，实现跨部门跨地区的综合管理，并对水资源保护和水污染防治工作实施综合考核。

三是《条例》兼顾各地区、各行业发展需求，充分发挥流域水资源的综合功能和综合效益，通过重点河湖取水总量控制、流域水功能区划、岸线利用管理规划等制度，推进太湖及周边地区资源与需求、开发与保护等管理目标之间的综合平衡。

四是《条例》从生产、生活和生态3个方面作出规定，涉及建设应急备用水源、供水设施改造、取水总量控制、清淤疏浚、地下水禁采、水污染物总量控制削减、城乡污水垃圾处理、禽畜养殖污水污物处置、农药化肥减施、船舶污染物收集、运送剧毒或危险化学品船舶重点区域禁运、蓝藻打捞、植树造林、增殖放流等方面综合的手段和措施。

三、加强协作共同做好《条例》贯彻落实

1.加强流域与区域协作

太湖流域管理局应从流域综合管理和治理的实际、区域社会经济可持续发展要求出发，统一规划，统一调度，协调管理，做好服务。重点是组织做好流域重点河湖取水总量控制指标方案、水功能区划、限制排污总量意见、岸线利用管理规划、水资源以及洪水调度方案等的制定并组织实施，为各区域防洪安全、供水安全、生态安全提供保障；牵头搭建流域监测信息共享平台，提高水管理整体决策的支持与保障能力；借助省部际联席会议平台，不断探索建立流域区域协作新机制，对流域管理的重大事项实行定期和不定期信息通报和协商，促进流域区域之间相互理解、相互支持。地方政府及其水利、环保等有关部门作为《条例》贯彻落实的重要主体，以流域整体水生态利益的维护与增进为目标，依法加强太湖的管理和保护；及时修订与《条例》相抵触的地方性法规、规章和规范性文件，协助流域做好各项规划、方案的制定工作，将水资源保护、水域岸线保护以及生活和生态用水安全等纳入国民经济和社会发展规划；在依法调整经济结构，优化产业布局，保障饮用水供水安全及应急事故预防处置，执行防洪和水资源调度指令，开展水污染物总量控制和削减，拆除关闭违法设施等具体制度的执行方面切实依法履行各项职责。

2.加强部门协作

防洪、供水、治污、养殖、航运、生态等功能之间相互联系紧密，流域内各部门应加强协调，团结合作，共同做好《条例》的贯彻落实工作。要根据流域水功能区管理要求，充分考虑水资源承载力和限制排污总量意见，合理制定削减和控制污染物排放总量控制计划；加强审批联动，共同研究从严审批的尺度，共同研究区域暂停审批的办法，严格控制不符合产业政策和《条例》有关规定的项目审批。对在太湖从事生产建设和其他开发利用活动的环评审批，应当就其是否符合水功能区划征求太湖局的意见；要在突发水污染事件预防和处置工作上加强信息沟通，在入河排污口审查和环境影响评价审批中互相通报审查结果，发现水功能区未达到水质目标要求的，水利部门应及时通报环保部门。

3.加强执法监督

按照《条例》规定，各有关部门在职责范围内加强对太湖开发、利用、保护、治理的监督检查，依法查处违法行为，属于其他部门管辖的应根据《条例》第五十八条规定，通报有关部门进行查处。同时，水利、环保等有关部门可在现有执法体系的基础上建立行之有效的执法合作机制，建立多区域多部门的联合巡查制度，及时发现和处理违法行为，在此基础上逐步建立联合会商和联手行动机制，对重大或有特殊影响的水事案件，避免区域间因执法不一或存在执法盲区而滋生矛盾，做到科学分工，相互支持，加强流域统一的执法监督，切实落实《条例》的各项规定，共同维护太湖的水事秩序和安全。