辽宁建立水利投入稳定增长机制的思考

2012-08-15罗兆军尹秋菊

中国水利 2012年8期

罗兆军，尹秋菊

（辽宁省水利厅，110003，沈阳）

一、水利投入不足，资金筹集渠道单一

辽宁省水利投资目前主要以财政性资金投入为主，投融资渠道较为单一，特别是基层农村水利投入主要依靠中央及省水利专项转移支付，县（市）对水利自主投入不足，对中央及省相关水利建设项目要求县（市）配套资金不能有效落实。2011年，全省县（市）水利投入22.3亿元，仅占全省水利投资总额118.4亿元的18.8%。由于水利建设投资大、周期长，社会效益高，但投资回报率不及其他经营性行业，所以资金筹集较难。主要表现在以下几方面：

1.行业从业人员本身“等”“靠”“要”的思想未彻底转变，群众自发投资水利积极性不高

大多数地方的水利基础设施建设资金主要靠政府投入，没有充分研究如何利用市场和有效的机制来筹集。部分地区基层群众对社会办水利缺乏足够的认识。“三提五统”“两工”政策取消、政府公共财政投入的不足及“一事一议”制度的有限性，使农村急需的基层水利基础设施建设、管理与“三农”经济发展不相适应。国家投入为主、地方配套和受益群众自筹为辅的建设模式比较适合农田水利建设，但相当一部分群众对进行大规模农田水利建设的紧迫感不强，多数乡村无论是修建小农水工程、维修饮水安全工程或是排水渠道清淤等都等着国家投资，“谁受益、谁负担”的观念没有深入人心，既不出钱又不出工，“等、靠、要”的依赖思想占主导，影响了水利建设和管理。

2.水利建设融资结构单一，银行贷款成为主要模式

资本市场对水利建设支持缺乏，直接融资难，水利建设信贷资产证券化比例低。水利建设资金基本来源于中央、省市县各级资金投入和银行配套贷款。中央投入一般为国债项目,省级投资主要通过省本级水利基本建设投资、省财政预算资金、省水利非税收入和完善省级水利建设基金解决。由于现在绝大多数县区财政仍属“吃饭”财政，地方配套压力巨大。“十一五”期间，辽宁水利建设投资规模达到364.5亿元，是“十五”投资的1.9倍。其中基本建设投资258.32亿元，是“十五”投资的2.1倍。水利建设投资中，中央投资115.28亿元，省级投资117.81亿元（含银行贷款37.02亿元），市以下及群众自筹131.39亿元（含银行贷款54.15亿元）。从以上数据可以看出，公共财政支出和银行贷款仍占辽宁水利投资绝大部分，市县配套严重不足。目前辽宁没有一家水利上市公司，仅有辽宁供水集团等少数企业通过资本市场发行企业债券，补充流动资金，改善资产负债结构，以保证生产、经营的顺利进行。

3.省本级水利债务沉重，建设资金筹措十分艰难

近些年来，省本级水利建设资金筹集主要依靠辽宁供水集团贷款，由于供水水价多年没调整，并且为辽宁白石水库、大伙房水库输水工程等工程融资，巨大的还息压力使辽宁省供水集团负债逐年增加,资金周转余地越来越小,由于偿债资金不足,出现了借新债还旧债现象。到目前为止，观音阁水库、白石水库、石佛寺水库一期工程还有外债本息约18.8亿元、国内贷款本金8.9亿元、国债转贷地方2.62亿元。如不能尽快解决，将影响未来重点水利工程贷款。

4.农田水利建设是金融支持的薄弱环节

水利建设资金的不足促使各级政府把有限的资金投入到重点工程、大工程建设上，许多资金大、期限长的大型水利项目得到政府和银行重点支持。大伙房水库输水应急入连工程投资估算49亿元,建成后将解决大连市2015年后城市生活与工业用水问题。大连市各级财政自筹资金比例30%,即15亿元,大连市政府以发行债券等方式筹资10亿元,申请银团贷款25亿元,期限18年,偿债来源为项目自身收益及大连市财政协调还款。

而小型农田水利基础设施产权不清晰,金融机构对其信贷服务缺乏主体资格。近年，农田水利设施建设和管理改革进展缓慢。受益对象少的农田水利工程如机井、堰塘等一般可通过承包、租赁、拍卖等形式进行产权或管理体制改革。但以公益性为主的灌溉排水渠道、渠首建筑物等很少有人承包经营。

5.水利非税收入没有足额用于水利建设，挤占挪用现象严重

水利非税收入是水利投入的主要组成部分和重要来源，2011年，辽宁省市县水利非税收入36.4亿元，其中19.8亿元用于水利工程建设和管理，使用率仅为54.4%。

解决水利建设筹资难的关键在于加大政策扶持力度，建立政府主导、社会共建的水利投入稳定增长机制，引入市场机制，吸引民间资本。

二、资金需求量大，筹资压力较重

2011年2月11日，辽宁省委、省政府出台了《关于贯彻落实〈中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定〉的实施意见》(以下简称《实施意见》)，对加快辽宁水利改革发展作出了全面部署，提出力争通过5～10年的努力，到2020年进一步增强水利支撑经济社会发展的能力，基本建成防洪抗旱减灾体系、“东水济西”水资源配置格局和高效利用体系、水资源保护及江河流域健康保障体系和有利于水利科学发展的制度体系。

“十二五”期间，辽宁省将以大江大河及其重要支流治理、城市防洪建设及中小河流治理、抗旱备用水源建设为重点，工程措施和非工程措施相结合，进一步完善重点流域和重点地区防洪抗旱减灾体系，着重提高水旱灾害综合防御能力。完成辽河、鸭绿江干流及15条主要江河支流、143条重点中小河流重要河段治理，完成116座大中型病险水闸除险加固，总投资191亿元。

为完善水资源优化配置和以流域为基础的水资源供给保障体系，解决水资源短缺和分布不均问题，辽宁将加快“东水西济”骨干工程建设，构建“东水西济”水资源总体配置格局。未来5年，实施水资源开发利用项目136个，总投资488亿元，其中利用贷款190亿元。投资35.16亿元，建设农村饮水安全工程13 250项，解决309.8万农村人口饮水安全问题等。

根据《实施意见》，省水利厅调整了《辽宁水利发展“十二五”规划纲要》，涉及各类水利建设任务8类72项，规模以上工程26 486个，水利投资规模1100亿元，是“十一五”时期的3倍，资金筹集压力巨大。

三、多措并举，建立水利投入稳定增长机制

1.加大政策扶持力度

经过努力，《辽宁省水利建设基金筹集和使用管理办法》《关于加强水利基层服务体系建设工作的意见》等21项法规、政府规章和规范性文件相继出台，《水利建设专项资金筹集使用管理办法》《水利项目贷款贴息具体办法》《财政以奖代补的原则、范围和规模等具体办法》《项目前期工作经费筹集使用管理办法》等一大批文件正在征求意见或与有关部门协商。在朝阳市，市政府明确了基层水利站属县级水利部门派出机构，并写进会议纪要。这些出台或即将出台的政策，对2011年中央1号文件中涉及资金落实、融资政策、税费减免等问题进行了进一步明确、细化，为辽宁水利改革发展提供了强大的政策支持，为水利建设资金筹集、体制和机制的改革创新、水利服务体系的完善拓宽了道路。

2.加大公共财政对水利的投入

发挥政府在水利建设中的主导作用，大幅度增加地方财政专项水利资金，辽宁省制定了《关于支持水利重点建设任务资金筹措工作的实施意见》，强化财政投入，会同有关部门制定了公共财政投入水利每年增加12%的增长机制。积极开展国家规划专项配套需求测算，落实配套资金。出台中小河流治理项目及资金管理办法，明确规定省以上补助投资不低于概算总投资的60%。要求全省各市、县（市、区）从土地出让收益中提取10%、新增建设用地土地有偿使用费中安排一定比例用于农田水利建设。据测算，“十二五”期间，省以上投资将达645亿元，市以下筹集将达265亿元，利用贷款不低于190亿元。2012年，辽宁水利投资规模将达200亿元以上。

3.加强非税收入的征收、使用、管理

出台了《水利建设基金筹集和使用管理办法》等4项水利非税筹资政策；通过采取建设费源信息数据库、强化宣传、履行司法程序等措施，加大非税征缴力度，做到应收尽收。2011年全省水利非税收入达49亿元，较2010年增长24.2%。2012年，全省水利建设基金、土地出让计提和水利非税收入将力争达到58.7亿元。

4.建设融资平台，增强水利造血功能

2011年8月16日，辽宁与国家开发银行签订400亿元金融合作协议。国家开发银行之所以为辽宁水利建设融资，原因在于辽宁有一个实力较强的供水集团。

该集团于1998年成立，利用发行短期债券、贷款、水费收入，先后为观音阁水库、白石水库、石佛寺水库、大伙房水库输水工程等建设项目筹集了大量的建设资金。组建后的供水集团于1999年投资2.3亿元兴建葫芦岛平山引水工程，并拥有90%的股权，平山引水工程在2000年、2001年大旱中发挥了巨大作用，成为葫芦岛市的命脉工程。大伙房水库输水工程是解决辽宁省中南部地区抚顺、沈阳、辽阳、鞍山、营口、盘锦和大连等7个市21世纪前30年工业和1 000余万居民生活用水短缺的战略性工程，对于保障受水地区的饮水安全，改善浑河、太河流域生态环境，推动辽宁沿海经济带和沈阳经济区的健康持续发展具有十分重要的意义。工程一期概算投资52亿元，其中受水城市、供水集团、省机动财力安排24.07亿元，国家开发银行贷款16.11亿元。二期工程概算投资49亿元，其中国家开发银行软贷款18亿元、硬贷款14.26亿元。