严格执行《条例》加强太湖水域岸线管理和保护

陈万军，姚 星

（水利部太湖流域管理局，200434，上海）

我国第一部流域管理综合性行政法规——《太湖流域管理条例》（以下简称《条例》）于2011年11月1日起正式施行。《条例》的出台，对于建立健全太湖流域管理体制、管理制度和运行机制，加强流域管理和保护，推进综合治理，提供了可靠的法律保障；对于推动太湖流域经济发展方式转变，维护流域生态安全，保障流域经济社会可持续发展，具有十分重要的作用。《条例》的施行，标志着太湖流域管理进入了依法治水的新阶段。

一、加强水域岸线管理是流域河湖管理的迫切要求

太湖流域河流纵横交错，湖泊星罗棋布，河道总长约12万km，水域面积达5 551 km2。以太湖为中心，太浦河、望虞河等骨干河道组成的河湖水网，既是行洪蓄洪和引水供水通道，又是重要的饮用水水源地。河湖沿线土地肥沃，灌溉航运养殖便利，丰富的水域造就了良好的生态环境，成为流域人民生产、生活不可或缺的重要资源。

近年，环太湖开发利用的建设项目日益增多，对水域岸线的侵占时有发生，污染物排放也未得到有效控制。2007年无锡供水危机后，党中央、国务院高度重视，实施太湖流域水环境综合治理，沿湖地方政府大力整治生态环境，拆除围网，太湖围网养殖面积由16.9万亩（1.13万hm2）压缩到4.5万亩（0.3万 hm2），同时进行退垦（渔）还湖、生态清淤，取得了初步成效。

初步治理虽然暂时为河湖减负发挥了积极作用，但远未解决流域防洪减灾和水资源保障能力不足、水污染和水生态环境弱化、饮水安全等方面的问题。随着流域经济社会的快速发展，城镇化率不断提高，人口数量持续增长，人水争地现象日益严重，涉河建设项目未批先建、违法乱建现象时有发生；人与自然和谐相处、防洪供水、饮水安全、资源节约、维系良好生态环境的理念，在经济发展的强劲动力影响下经常被淡化；流域机构和各级水行政主管部门加强河湖水域岸线管理、维护河湖健康生命的努力，不断被各类违法行为所削弱。流域管理迫切需要一部综合性管理法规。

坚持尊重自然、人水和谐的理念，坚持在开发中保护、在保护中开发，以水资源的可持续利用保障经济社会可持续发展，是包括河湖管理、涉河事务管理在内的水利工作所必须遵循的指导思想和基本原则。《条例》对流域河湖水域岸线管理规定了严格且有针对性的具体措施，为加强太湖流域河湖管理提供了法律支撑。

二、流域综合、专业规划是水域岸线管理的重要依据

在流域防洪供水、水资源、水环境形势依然严峻的情况下，河湖管理范围内建设项目也在不断增加，沿湖地区往往在缺乏整体利用规划的情况下，为达到提升土地价值的目的，不惜侵占水域岸线进行环境整治，无序开发现象时有发生。

为维护河湖健康，实现岸线资源的科学管理、有效保护和合理利用，保障防洪安全、供水安全，保护水生态和水环境，促进流域经济社会可持续发展，根据水利部的统一部署，太湖局编制完成了《太湖流域重要河湖岸线利用管理专项规划》（以下简称《规划》）。《规划》以正确处理好经济建设与河湖保护的关系为宗旨，结合河湖水系、河道整治以及防洪除涝、水资源开发利用等专业规划要求，结合经济社会发展实际需求，明确了河湖岸线划分、管理目标等内容。如太湖无堤段岸线以设计洪水位为界，太湖岸线利用率到规划水平年（2020年）控制在总长度15%以内等。《规划》成果作为《太湖流域综合规划》的一个子规划已实际应用于河湖管理范围内建设项目的行政许可，成为河湖水域岸线管理与保护的重要依据，按照规划目标进行涉河项目评审，提高了河湖管理工作的规范化和可操作性。

按照《条例》规定，待东太湖综合整治工程、太湖退垦（渔）还湖工程和新孟河拓浚延伸工程实施完成后，太湖局还将组织两省一市水利 （水务）厅（局）会同同级交通运输主管部门，在征求国土、环境、规划等部门意见后，修订完善岸线利用管理规划，报国务院批准实施。

通过统筹规划，在对河湖的功能定位、保护等提出明确要求后，还将按照《条例》规定，组织开展岸线确权划界工作，研究制定岸线界桩打设的相关标准，包括界桩形式、打设间距、坐标确定、与原确权划界和管理范围之间的关系等，指导、督察县级人民政府完成太湖、太浦河、新孟河、望虞河岸线界标设置工作，使水域岸线管理成为宣传贯彻《条例》、开展河湖管理巡查等日常工作的重要标志。

三、必要的管理制度是涉河项目行政许可的重要手段

太湖流域处于典型的平原河网地区，河道比降小，流速慢，还有部分感潮河段，骨干河道和湖泊承担了流域泄洪、引水和调蓄的重要功能，涉河建设项目的实施将影响河道的防洪设计标准，尤其是桥梁、码头建设的累积影响已在部分河段显现，给涉河项目管理工作提出了新的课题和挑战。随着地方经济社会发展，涉河建设项目还出现了多样化和复杂化趋势，项目类型由原来单纯的跨河桥梁、码头等，演变为目前的生态整治（湿地、生态防护带）项目，包括跨越、穿越河湖水域的高压输变电、输油（气）管线，以及跨湖桥梁、穿湖隧道、临湖道路以及沿湖的景观带和旅游、房地产开发项目配套的游艇码头、避风港等。随着经济发达地区国家重点工程、重要基础设施项目建设和太湖水环境综合治理工程的全面推进，流域内涉河项目建设将进入高峰期，鉴于涉河建设项目均涉及太湖敏感区域，建设范围大，工期长，对太湖防洪、供水、水环境影响较大，协调审查难度也随之增加。水法、防洪法、太湖流域管理条例和河道管理条例等法律法规虽有相关的原则要求，但需要结合流域实际情况以及骨干河道、湖泊的防洪标准和管理要求，分别对各类涉河建设项目进行水利技术指标细化。依照行政许可便民高效原则，在涉河建设项目立项之初按水利技术要求进行协调沟通，可避免建设方案的反复修改，提高审查效率。

为了加强涉河项目管理，太湖局组织编制了《太湖流域重要河湖管理范围内建设项目水利技术规定》，在组织各级水行政主管部门座谈研讨、专家审查、多次修改的基础上，正在向两省一市水行政主管部门发函征求意见。水利技术规定是根据各类涉河建设项目特点及其对防洪供水和水环境的影响，对涉河建设项目在技术方案、控制参数、工程管理和补偿措施等方面提出的水利控制要求，作为建设方案编制和评审的参考依据。由于技术控制指标具体明确，项目建设单位和设计单位对项目禁止性条款、规划参数、技术要求一目了然，可以起到引导建设方案制定、提高评审效率的作用。

四、各级水行政主管部门的共同努力是水域岸线管理的重要保障

近年，一些建设单位，甚至政府部门对加强河湖水域岸线管理与保护、控制利用的必要性认识不足，在经济社会发展普遍存在土地资源紧张的形势下，存在向水域要土地的错误观念。近10年来，太湖局坚持依法行政，加强河湖管理与保护，重视规范和引导利用水域岸线的开发建设行为，大力向地方政府和相关部门宣传水法规，逐步形成共识，初步遏制了无序开发的势头，流域重要河湖水域岸线管理取得了较好成效。

随着《条例》的贯彻实施，沿湖沿河各级政府认识到，虽然严格执行《条例》短期内会牺牲一点地方利益，但从长远来看，受益最多的还是地方，应该以战略眼光看待河湖管理与保护。项目建设单位在态度上也有很大改变，涉及涉河建设项目的申请也更谨慎，“讨价还价”的现象少了，主动联系咨询的多了；各界群众对河湖保护的意识越来越强，自觉监督太湖开发利用和管理保护的积极性大大提高。

为了保证太湖水域不受蚕食、不再萎缩，《条例》禁止在太湖岸线内圈圩或者围湖造地、擅自占用水域岸线兴建建设项目；建设项目不得缩小水域面积，不得降低行洪和调蓄能力，如无法避免，应当同时兴建等效替代工程或者采取其他功能补救措施。按照流域管理“高标准、严要求，采取更有力、更坚决措施”的总体要求，太湖局在贯彻执行《条例》时，严把行政审批关，强化行政监督检查，按照《条例》规定和水利部《关于建立健全建设项目占用水利设施和水域补偿制度的指导意见》的精神,努力加强河湖水域岸线管理。

《条例》的实施可以加快太湖流域转变经济发展方式，促进经济社会可持续发展。通过流域机构和地方政府、各级水行政主管部门的大力宣传，全社会共同执行水域岸线管理规定，太湖流域河湖管理与保护将显现出更好的效果。

[1]叶建春.全力抓好《太湖流域管理条例》贯彻实施[J].中国水利,2011（21）.

[2]李国英.全面落实《太湖流域管理条例》推进太湖流域水利事业又好又快发展[J].中国水利,2011（21）.