深化拓展“动物标识与动物产品质量安全全程溯源体系建设”的建议

陆昌华，胡肄农

（江苏省农业科学院兽医研究所，农业部动物疫病诊断与免疫重点开放实验室，国家兽用生物制品工程技术研究中心，南京 210014)

动物源性食品安全，是整个食品安全中的重要组成部分。在漫长人类史上，包括今天发展现代畜牧产业，在人们生产、加工、消费动物源性食品的过程中，动物及动物产品质量安全问题始终伴随。比如养殖阶段，可能存在重大动物疫病发生、超标准使用或违规使用疫苗、药物及添加剂，将导致动物产品药物残留、重金属等有害物质超标等风险；在动物产品的加工、物流和销售各环节，潜在不合格卫生条件下的污染与人为违禁添加等风险，为规避风险，监督管理必须贯穿始终。为保证包括动物源性食品在内的食品质量安全，国际组织、各国尤其是发达国家政府，开始构建现代食品质量安全体系，完善相关的法规体系、监管体系、标准体系、检验检疫体系和认证体系等方面。

1 中国政府高度重视动物标识及疫病可追溯体系建设的简况

中国高度重视重大动物疫病防控和食品质量安全工作：2001年开始实行动物免疫标识制度；2002年5月24日农业部第13号令发布“动物免疫标识管理办法”，规定动物免疫标识包括免疫标识和免疫档案，并对猪、牛、羊佩带免疫耳标。2005年12月29日第十届全国人民代表大会常务委员会审议通过《中华人民共和国畜牧法》，规定畜禽养殖者必须对畜禽进行标识，并建立养殖档案，要求采取措施落实畜禽产品质量责任追究制度。农业部2006年颁布了第67号令《畜禽标识和养殖档案管理办法》，在北京、上海、重庆、四川三市一省启动“动物标识与疫病可追溯体系”建设试点，2007年起，在全国范围推广“动物标识及疫病可追溯体系”。2007年中央1号文件要求加快完善农产品质量安全标准体系，建立农产品质量可追溯制度。2008年中央1号文件要求实施农产品质量安全检验检测体系建设规划，依法开展质量安全监测和检查，健全农产品标识和可追溯制度，推进出口农产品质量追溯体系建设。2009年2月28日，第十一届全国人大常委会第七次会议审议通过《中华人民共和国食品安全法》，对食品安全监管体制、食品安全标准、食品安全风险监测和评估、食品生产经营、食品安全事故处置等各项制度进行补充和完善。推进菜篮子产品标准化生产。2010年中央1号文件要求加强重大动物疫病防控，推进基层防疫体系建设，加快农产品质量安全监管体系和检验检测体系建设。

2 动物产品质量安全监管现状分析

2.1 监管链条存在漏洞

目前中国执法主体多头的现象严重，动物产品生产过程涉及到多部门的分段执法，即动物饲养运输由农业部门监管；屠宰加工由经贸部门监管；肉品进入市场由工商部门监管；肉品进入餐饮环节由卫生部门监管；进出口由出入境检验检疫机构负责。这种管理格局，造成的结果是责任不明、相互扯皮、管理脱节。以“瘦肉精”为例，在监管层面，责任未落实，农业部门认为，“瘦肉精”没有监管依据，应由商务部门主要负责，农业部门的驻场检疫人员开具的检疫合格证明与是否含有瘦肉精无关。而商务部门认为，“瘦肉精”应由农业部门主管。监管链条上缺失“瘦肉精”这一环。“瘦肉精”事件，集中暴露了中国肉类食品生产流通环节中的重大监管漏洞。

2.2 溯源系统不完整

农业部推行的动物标识及疫病可追溯系统，目前尚停留于养殖阶段的免疫、产地检疫、屠宰检疫等环节，及活体动物流通监管过程的部分试点应用；对动物产品的屠宰、加工和流通等阶段的质量安全可追溯；商务部推行的“放心肉”服务体系和肉类蔬菜流通追溯体系，由监管部门、屠宰加工和流通企业执行。产品进入流通环节又由工商和卫生部门监管。农业、商务两部推行可追溯体系严格意义上讲，仅达到半程可追溯或局部可追溯，因体制原因无法实现有效对接，不仅造成资源浪费，更大的问题是根本无法防范或降低肉食品质量安全风险。

溯源系统不完整带来的问题：①商务部追溯系统可以查询动物检疫是否合格、肉品检疫是否合格、以及肉品流通中责任主体的信息，其余相关信息均未显示；②目前追溯只从屠宰场开始到销售点,养殖部分只有猪的来源，对于养殖过程的监管没有任何信息。然而这部分信息，恰恰是决定猪产品质量的关键部分；③由于目前养殖环节不能很好追溯，对好的养殖品种，无公害养殖方式获得的好产品，缺乏优质优价合理的价格来体现。

2.3 生产环节——农业部溯源系统存在的问题

中国已通过立法将应用动物标识技术作为对畜禽生产管理和动物疫病防治的一项监管措施，在全国范围强制执行。近几年来，受农业部委托作者对各地区动物标识推广应用情况考察，发现如下问题：

1）从技术应用层面看，现阶段各地区主要将动物标识应用于疫病防治，其在生产管理

上的功能还没有充分发挥。

2）从工作执行层面看，由于动物标识的应用关系到生产、加工、流通和消费等诸多环节，需要相关管理部门齐抓共管，但各部门还没有形成有效的协调机制，执行效果不理想。

3）从基础保障层面看，防疫站和村级防疫员是实现可追溯体系建设任务的基层单位和人员，但目前其基础条件与技术水平均难以达到开展工作的基本要求。

2.3.1 管理问题

1)动物防疫体系不健全，组织机构不完善，特别是基层动物防疫人员的素质不能完全适应推进追溯体系建设工作的要求。

2)缺乏推广经费，国家只对硬件设备有一定投入，没有安排相应工作经费。

3)部分散户对佩戴耳标有抵触情绪。

4)数据传输资费问题，据分析是中国移动公司内部上下级公司之间的利益分配问题。

5)耳标质量标准未能完全控制质量，一些地方在招标过程中一味追求低价中标。

6)基层识读设备太少：实施免疫工作的主体是村级防疫员，要保证防检疫人员每人一台识读器和一台打印机，存在较大设备缺口。

7)相关法律法规和标准尚不完善。

2.3.2 技术问题

1)牲畜标识在有些环节识读困难。在产地检疫、屠宰检疫、监督管理、补免、二免等环节，标识经使用磨损、污物覆盖和活体移动状态下，识读难度太大。

2)GPRS网络覆盖问题。中国移动网络信号弱区、盲区在许多山区特别是牧区较为普遍，在屡次登录或发送失败时，对基层具体使用人员信心打击较大。

3)部分识读器设备存在质量问题。

4)识读器软件功能有待完善。

5)中央数据库的查询统计功能有待完善。急需解决查询方便与快捷问题，完善服务器统计功能。

2.4 流通环节——肉菜追溯体系面临的困难

长期以来中国肉类蔬菜生产和流通的组织化程度低，技术水平相对落后，导致监管难度大，安全隐患多，相关环节责任约束不力，追惩机制缺失。

肉菜追溯体系面临的最大困难是溯源系统不完整，系统只能查询动物检疫是否合格、肉品检疫是否合格、以及肉品流通中责任主体的信息，其余相关信息均未显示；追溯只是从屠宰场开始到销售点，养殖部分只有猪的来源，对于养殖过程的监管却无任何信息，而这部分信息恰恰是猪产品质量安全的关键部分。

近年来，北京、广州等大城市对食品安全追溯进行探索应用，如北京推出“奥运食品可追溯系统”，奥运会期间广受好评。然而，由于这一体系涵盖的食品价格普遍较高，有的甚至高出普通食品数倍以上，令多数消费者难以承受，几年下来，不但市场上“可追溯食品”寥寥无几，而且一些“可追溯系统”的设备闲置、信息陈旧，难以发挥实际的作用。客观而言，“可追溯系统”的高成本导致了“可追溯食品”的高价格，直接限制了消费规模扩大，进而限制生产经营规模扩大，是此前一些地方探索的食品安全可追溯系统最终走不下去的主要原因之一。当前肉类蔬菜流通追溯体系建设试点仍面临该瓶颈，肉菜追溯体系的建设和运行，必然增加生产企业和流通企业的成本，肉菜价格也就必然抬高，这是为保障肉菜安全、保障消宰场开始到销售点，养殖部分只有猪的来源，对于养殖过程的监管却无任何信息，而这部分信息恰恰是猪产品质量安全的关键部分。消费者权益支付的必要代价。但是，必须将价格变化控制在一定范围之内，才能保证并不断扩大“可追溯肉菜”的生产规模和市场份额。

3 建立与完善动物产品质量安全全程溯源体系

3.1 动物产品质量安全全程溯源体系的建立

目前，从中央到地方人民政府建立了食品安全协调委员会，食品安全在政府的统一负责和协调的基础上，部门间各司其职，在这样的体制与机制下，动物源性食品的质量安全可追溯系统，才可望实现全程、及时、有效的监控。因此，应当对农业部“动物标识与疫病可追溯体系”及商务部“肉类蔬菜流通追溯体系”这两大追溯体系进行深化与拓展，构筑“动物产品质量安全全程溯源体系”，实现动物繁育、养殖、运输、屠宰、肉制品批发、深加工零售的全程监控。主要技术措施：

l)在养殖环节，优化农业部“动物标识与疫病可追溯体系”，实现养殖数据的采集和上传。

2)在肉类加工与销售环节用数据追踪手段对全程的质量进行监控。

3)攻克生猪及其产品全程跟踪与溯源技术的难点，为最终消费者提供便捷有效的查询手段。

4)当前追溯体系由农业部、商务部分离分段状况下,通过局部协调配合，两大体系应当编码兼容、协议兼容、信息共享和主题明确。达到整合资源，实现数据共享，真正实现生产、加工、流通和消费全程可追溯，保障肉食品的安全。

3.2 农业部动物标识及疫病可追溯体系的改进

3.2.1 动物标识的改进

动物标识编码方案的改变应慎重进行，兼顾平稳升级、兼容国际标准、与RFID技术配套等多个因素，并尝试实行批次编码、管理主体加码等方式；二维码采用通用码制，打破专有码制垄断；针对实际应用中，耳标掉标率高的实情，在招标标准时，可适当提高招标耳标的价格，以保障耳标的质量；推迟挂标时间，不强调首免挂标，提高进入流通前的挂标率；根据实际应用需求，调整识读器使用方案，修改招标指标，提高识读器功率。

3.2.2 数据录入与传输环节的改进

应认真做好养殖档案和防疫档案管理工作。建立养殖档案和防疫档案是实现畜禽及其产品可追溯管理，提高兽医监管水平的基本手段。档案的建立以传统手段为主。将所有信息全部数字化并上传到中央数据库，实施难度较大，也并非必要；采用扩容的IC卡存储数据，或采用IC卡+内存存储的方式，提高机器存储容量，方便没有数据传输通道时离线使用；采用移动智能识读器+PC机并用的方式，及无线+有线的方式，传输数据到中央数据库。

3.2.3 数据存储与管理环节

为确保网络正常运转，减少中央服务器压力，建议加强省级数据库建设，并使数据库中数据具有连续性及系统性，能动态反映各种工作状况，如反映各乡村免疫情况，各防疫员工作概况，从而方便各级领导制定决策，以提高可追溯体系建设工作的积极性，加强可追溯体系建设。

3.2.4 明确追溯体系定位

牲畜耳标属动物卫生监督证章标志范畴，是动物卫生监督执法的重要凭证。由于《畜禽标识和养殖档案管理办法》规定动物疫病预防控制机构和动物卫生监督机构都可以具体负责追溯体系的建设工作，导致各地推进工作和管理体制不统一，人为增加了行政成本和工作协调难度。目前，各地负责追溯体系建设的部门不同（畜牧兽医主管部门的有7个，在动物卫生监督机构的有15个，在动物疫病预防控制机构的有8个，动物卫生监督机构与动物疫病预防控制机构共同实施<分段管理>的有7个）。一些省份甚至将耳标等设备作为防疫物资招标后放入物资库。追溯体系建设的定位不明确，作用没有得到充分发挥，一定程度上影响了追溯体系建设顺利推进。

3.3 商务部“放心肉”服务体系和肉类蔬菜流通追溯体系向上游延伸

上海市将“放心肉”服务体系建设由生猪屠宰环节向生猪饲养和肉品流通环节两头延伸。

1)向生猪养殖环节延伸。生猪饲养环节的疫病控制和药物残留直接影响肉品质量卫生安全。因此，在“放心肉”工作中，会同农业部门采取产地准出和销地准入的联动措施，共同推动规模化饲养场与大型生猪屠宰企业进行产销对接，既解决大型生猪屠宰企业生猪饲养源头的安全和可追溯，同时，也促进生猪饲养向规模化、标准化方向发展。

2)向流通环节延伸。肉类批发(配送)和零售等行业的管理与建设对肉品质量安全也起到非常重要的作用。会同工商、食品药监等部门制定相关规范和标准，推动肉品流通行业的硬件建设和管理水平的提升，促进肉品现代流通业的发展。

需要政府加大对肉菜追溯体系的投入，在一些市场基础较弱的地方，需要以政府投入为主导，先把体系框架搭建起来。按照商务部、财政部的部署，中央财政专项资金将重点用于追溯管理平台建设和流通节点追溯子系统建设。特别地，财政资金应当更多、更精准地投向肉菜产品原产地，鼓励原产地建设可追溯体系基础设施，从源头环节控制产品质量，降低体系运行成本。

3.4 动物产品质量安全全程溯源体系建立的原则

1)立足于已开展项目实施，不必另起炉灶，不可轻易言废。近年来，农业部和商务部开展溯源体系建设，做了大量工作，特别在基层进行宣传、培训、试点，使得质量安全溯源这一新理念逐步为人所知，被人接受。因为体制、经费和技术的因素，体系建设尚不尽人意，存在较多不足之处。但不能否认之前的工作成绩，推翻之前的技术方案，不仅对已投入的经费造成浪费，使技术规范兼容增加困难，还会给基层工作人员的工作造成困扰，不利于后续项目开展。

2)体系建设的部署。吸收体系建设前期的经验教训，挑选有条件的地区，进行建设方案的试点，由点带面，分步开展。如果硬性在条件不成熟、试点不充分的情况下，进行大规模推广，出现问题后难以解决。

3)采用多种模式，因地制宜。中国各地经济发展差异明显，条件水平参差不齐。在推广追溯体系时应对此有充分认识，不能被一种方案所约束，使得基层工作难以开展。从项目试点开始，选择有代表性的各类地区，因地制宜，设计多种模式供选择。

4)两大体系对接是关键。目前两大体系均为局部追溯体系，应当优先解决两大体系的对接，对接包括技术层面的对接，也包括体制层面的对接。应当认识到，对接既是抓手，更是试金石，前期的体系建设已面向动物产品的生产和流通消费这两端，通过对接实现信息共享、管理资源共享，是实现动物产品安全的抓手；如果前期工作不到位、存在漏洞，则对接成为查找问题、拾遗补缺的试金石。

4 “动物标识与动物产品质量安全全程溯源体系建设”的建议

4.1 对策

猪肉食品安全是从养殖场到餐桌的一个系统的控制工程，安全猪肉是生产出来的[1]。检测和事后追溯只能发现已存在的问题,而防止和杜绝猪肉食品安全问题的发生,只有通过源头的控制才能实现,即从饲料、生猪饲养、屠宰加工、运输、储存到销售的全过程,堵住每一个可能的污染源。针对当前社会和政府要求建立动物及动物产品质量安全全程溯源体系的迫切需求，在目前商务部、农业部已开展的动物标识及疫病可追溯体系和肉菜蔬菜流通追溯体系的基础上，对存在的问题进行关注和完善，其改进的焦点是将两大系统进行对接，开展相关项目的研究。

4.1.1 动物产品质量安全全程溯源体系的数据规范和数据接口研究

在目前追溯体系由农业部、商务部分离分段状况下，两大体系应当编码兼容、协议兼容、信息共享。会商建立统一的数据规范和数据接口，调研配合，整合资源，实现数据共享，真正实现生产、加工、流通和消费全程可追溯，保障肉食品的安全。

4.1.2 开放式动物溯源编码及标识的技术升级研究

对动物标识的编码方案平稳升级、兼容国际标准，探索电子耳标(RFID)升级[2]，尝试实行批次编码、管理主体编码等方式，二维码采用通用码制，破专有码制垄断，解决动物耳标掉标问题。

4.1.3 数据采集、数据传输、数据存储和数据处理的技术升级研究

升级各项技术，降低各项成本，同时解决数据库及网络问题；加强动物标识技术及识读设备等各项技术研究，通过技术手段降低经济成本，从根本上解决经费不足，设备不足难题；设定各项攻关项目，由科研机构参与，结合实际调研，升级各项技术，让设备便于携带、操作简单快捷，提高质量，利于基层人员工作的操作。

4.2 可追溯体系的未来——建立基于物联网平台的食品安全/溯源软件平台

未来3～5年中国可追溯体系的发展，动物及动物产品标识、可追溯系统将与物联网平台相结合，构建成基于物联网平台的食品安全/溯源软件平台，系统采用世界上最先进的多租户云计算基础架构，能够在同一套服务器上为众多不同的企业开辟独立的数据库子空间，这样就可以在一个数据中心为全国乃至全世界所有的企业提供服务;另一方面也避免了硬件设施的重复投资，大大降低企业的使用成本。通过设计统一的用户管理、安全管理、资源管理及策略管理等公共数据管理功能，将底层存储及上层应用无缝衔接起来，实现多存储设备之间的协同工作，以更好的性能对外提供多种服务。系统将在有条件的省市实现可追溯食品安全/溯源软件平台;无规定疫病区或/和有条件的畜禽生物安全隔离区实现动物及动物产品追溯体系[3]。即对进出生物安全隔离区的畜禽及其产品建立基于物联网平台的标识与疫病可追溯管理系统，同时探索适用于生产实践的畜禽生物安全隔离区养殖、屠宰、运输、检疫等档案记录的数字化信息管理系统。并进一步补充和完善畜禽生物安全隔离区建设的规范标准：①生物安全隔离区内生物安全管理标准；②生物安全隔离区和缓冲区内疫病监测标准；③生物安全隔离区追溯系统；④生物安全隔离区和缓冲区内疫病控制措施等。

[1] 陆昌华, 王长江, 胡肄农等. 动物及动物产品标识技术可追溯管理[M]. 北京: 中国农业科技出版社, 2007

[2] 游战清, 李苏剑, 张益强等. 无线射频识别技术(RFID)理论与应用[M]. 北京: 电子工业出版社, 2004

[3] 张衍海.生物安全隔离区划及我国无禽流感生物安全隔离区建设评估机制研究[D].上海:中国农业科学院上海兽医研究所,2011