区域一体化中地方政府间合作困境及对策研究——以长株潭两型社会为例

蔡 岚

湖南省长沙、株洲、湘潭（简称长株潭）城市群正在建设“全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区”(简称“两型社会”)，这不仅需要湖南省委省政府的大力推动和引导，更需要长沙、株洲和湘潭三个城市地方政府的主动参与和精诚合作。在区域经济一体化的趋势下，长株潭三市地方政府只有顺应发展形势，积极推进地方政府之间的合作，消除行政壁垒，发挥整体优势，才能在国内外竞争中形成整体竞争力以实现共羸。现阶段长株潭三市地方政府的合作正在形成，如举行长株潭三市联席会，签署了《长株潭三市党政领导联席会议议事规则》，规定长株潭三市的联席会议按长株潭三市党政领导联席会议和长株潭三市政府部门专题联席会议分别召开，党政领导联席会议原则上每年举行一次，政府部门专题联席会议则根据需要不定期举行；三市党政领导还签署了《长株潭区域合作框架协议》、《长株潭工业合作协议》、《长株潭科技合作协议》、《长株潭环保合作协议》等主要法律文件，长株潭三地政府间的合作实质性地推进了两型社会的建设，但是，笔者在实地调研和访谈中发现，这种合作还处在自发的初步探索阶段，远未能为建设好两型社会发挥应有的作用，而且在实际合作中也存在着无法回避的难题。

一、两型社会建设中长株潭地方政府合作的困境

（一）合作困境的现实表现

1.两型社会建设中共同利益与地方利益的博弈。利益是推动地方政府走向合作的根本原因。在实践中如何整合不同地方政府的现实要求，来谋求彼此之间的合作进而达到满足彼此需求之目的，是合作中的地方政府难以理性权衡的问题。一方面，共同的利益如两型社会建设带来的政治效益和政策效益以及两型社会建设中环境、交通、湘江流域、公共卫生等领域的配套设施的日臻完善推动长株潭三地政府自觉地走向合作，另一方面，作为地方利益代表的地方政府，对合作建设两型社会可能出现的利益格局的重新洗牌或利益分配问题存在着患得患失之忧，且在各地方政府都同时拥有可利用行政权力来为本地谋利而又没有有效约束或协调机制存在的情况下，任何放弃使用这种权力的地方政府都会处在一种相对不利的境遇之中，各地方政府竞相利用行政权力来试图使本地利益最大化，地方政府合作难以达到理想状态。例如两型社会建设中，地方政府应避免低水平重复建设，对存在不符合“两型社会”建设要求的产业重新进行布局和调整。但是基于对各地自身利益的考虑，三市地方政府却没能进行重新布局和调整，导致长株潭三地产业结构非常相似。如占三市工业产值前四名的产业基本雷同，长沙是机电、食品、纺织、化工；株洲是冶金、化工、机电；湘潭是机电、纺织、冶金、化工。

2.长株潭地方政府合作协调机制设制与效力的困境。当前长株潭地方政府之间合作的沟通渠道和协调机制的制度化程度较低，准确地说是非制度化的合作协调机制。“湖南省长株潭两型社会建设改革试验区领导协调委员会办公室”（简称“两型办”）负责全面统筹、谋划、协调长株潭两型社会建设改革试验区的规划引领，产业化的资源利用体制建设，政策支持，体制、机制创新等各项工作，其主要职责是研究机制，长株潭两型社会建设综合配套改革的重大工作和重要措施。 ”也即，“两型办”主要负责由省级到市级间的纵向合作的推进，而在长株潭三市地方政府之间的合作则没有专门组织或专门制度来促进。长株潭政府间的共识达成大多是靠地方领导人的承诺来保障，这导致这种共识缺乏法律效力和稳定性，一旦地方领导职务变动容易使合作机制丧失效力。而且三市地方政府间合作一般采取磋商或会谈的形式，没有形成类似欧盟形式的谈判机制。这种形式在涉及到实质性利益的问题时往往由于分歧太大而无法合作。例如在长株潭区域的基础设施建设方面，三市都在拓建港口：长沙提出“大力打造新港水运枢纽”，湘潭则扩建“十四总码头”，株洲选择了重点建设“株洲航电枢纽”。三个城市为争夺货源盲目竞争，造成货源不足，码头设施浪费严重。而这些问题仅仅依靠现在的非制度化的合作协调机制是无法解决的。

3.长株潭地方政府合作组织形式与权威的难题。目前，长株潭地方政府之间进行合作的唯一正式的组织平台是长株潭“两型办”。“长株潭‘两型办’负责协调中央和各部委的关系、协调改革和发展的关系、协调省直各部门和三市的关系，长株潭“两型办”在这个过程中以协调为主，予协调于服务中。” 湖南省长株潭“两型办”由湖南省委省政府2009年1月4日举行成立授牌仪式，这一机构为正厅级，归口省发改委管理。但其前身“湖南省长株潭经济一体化办公室”主要职能只涉及“协调”“指导”“督促”“参与”“研究”等“软”管理职能，如“协调三市的有关政策”，“协调、指导和参与编制三市城市总体规划、城镇建设规划”，这种缺乏实质权威的“协调”在面对三地政府合作过程中的利益纷争和冲突时，无力作出有力于两型社会整体利益的决定。且湖南省长株潭经济一体化办公室核定全额拨款事业编制总共只有5名，缺乏足够的人力资源来有效地开展其本应承担的繁重的工作职能，也难以保证对三地政府之间合作进行协调的效果。

（二）长株潭地方政府合作困境的理论表述

1.典型的集体行动难题。集体行动难题的表达就是在提供公共物品或集体物品的过程中，两个或两个以上的人相互协调与合作的行动。在这种行动中，如果各行动者之间缺乏合作的努力，追求自我利益的个人将采取对其自己最为有利的做法，即不提供贡献。所以，集体行动的含义已经与其字面含义有别，不再指一群人追求共同目标的行动，而是与社会困境的含义十分相似：自利的个人追求其自身利益最大化的行为违背了群体的目标，因而其核心问题是，大家从协作行动中共同受益的可行性。 各地方政府从经济发展角度出发都是有着各自独立利益的小团体，地缘相近，人缘相亲又使得各地组建成有着诸多共同利益的团体，虽然每个团体成员每时每刻都在理性地追求最大的地方利益，但是，团体成员追求最大个人利益的结果却不会促进公共利益。

2.囚徒博弈的困境。囚徒博弈也是人们之间的合作问题，有学者认为实际上与集体行动难题等价。 市场经济条件下，利益是地方政府行为的出发点和归宿,他们都是理性趋利的经济人，皆以追求本地利益最大化作为自己的行动逻辑。在地方政府不断追求利益最大化的过程中，政区之间的竞争日趋激烈，其理性和微观抉择必然导致非理性的宏观恶果。在自身利益最大化的动机驱动下，各地在选择博弈策略上的共同之处在于：从趋利避害原则出发，偏好采取理性的微观决策，从短期来看能给一方带来预期的收益，但与此同时对方为此付出了高昂的成本，因而是一种正负相抵的零和游戏。更为可怕的是，一旦各方都采取互不合作、不愿协调的主导战略，其直接祸害便是产生“霍布斯”式的俱伤后果。

3.公用地的悲剧。美国科学家雷特.哈丁的公用地悲剧理论悲观地描述了追求最大化利益的个体行为是如何导致公共利益受损的恶果。他说：“在信奉公用地自由化的社会中，每个人都被锁在一个迫使他在有限范围内无节制地增加牲畜的制度中，毁灭是所有人都奔向的目的地。” 在这种情形下，一个群体的成员都要利用一项共有资源，若这一资源没有排他性的所有权，各个成员单独行动，就会导致这一资源的过度使用。实际上，许多资源都是各地区共享的，只要对资源的使用可以带来利益，就会助长对资源不负责任地掠夺使用或破坏，并且一个地区对共享资源的掠夺和破坏也会刺激其他地区采取同样的手段，致使资源和环境遭到极大的破坏。

在区域竞相发展过程中，不同地区之间共享的资源，如水资源、森林资源、矿产资源、生物资源等都具有无排他性，某一地区可以对某一共享资源实施保护性措施，但却不能促使其他相邻地区也实施这种保护性措施，也不能阻止其他地区享受由于其保护该资源所带来的效益；而当某一地区限制自身对这一资源的使用量时，它也不会因此而得到合理足够的补偿，相反只会给那些不限制自身使用量的地区带来不需成本的好处。这就进一步导致了各地对共享资源无度使用，这也是公用地悲剧式难题的根源之所在。

二、长株潭地方政府合作困境的成因分析

（一）地方政府合作的共识还没有真正形成

虽然早在20世纪50年代就有提议建立“毛泽东”城，“长株潭”的概念随即出现，从1982年张萍教授在湖南省四届六次会议上提出“把长沙、株洲、湘潭从经济上联合起来，逐步形成湖南的综合经济中心，并建设“长株潭经济区” ，到2007年12月14日经国务院批准成为“全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区”，“长株潭”的概念在三地政府和群众中耳熟能详。但是在实际行动中，三地竞争的观念要远远强于三地合作的意识，合作还没有成为长株潭三地政府部门及其工作人员的自觉选择。三地政府自身的经济职能和干涉经济的愿望非常强烈，政区竞争突出表现为三地政府以行政区为单位的经济竞争。地方政府的政区竞争观念比合作观念要根深蒂固得多。受这种观念的影响，虽然在许多方面，三地政府合作对三地群众或整体利益都是有利的，但是合作仍然难以达成，或者达成后的实施过程也非常艰难，如符合“两型社会”建设要求的项目治理湘江流域生态污染、公交同城、通信同网等，因涉及到三地多个政府部门之间的协调，实施起来进展缓慢。

（二）压力型政府绩效评估指标体系的掣肘

唯地方经济增长的考核体系难以产生地方政府合作的真正动力。我国对地方干部的政绩考核，经历了一个由“政治挂帅”到“经济增长”为中心的转变过程。随着党的工作中心的转移，衡量政府官员的标准也发生了转变，一切工作都围绕经济增长这个中心而展开。在长株潭地区，这种情况也还未得到改变。在以经济为唯一考核指标的压力型体制下，上级组织为了完成经济赶超任务和各项指标，利用行政权力通过层层分解和量化的方式，给下级组织下达任务和指标，并以完成任务和指标的实际状况作为政府绩效、官员政绩评价和奖惩的直接依据，这就使大量官员心目中都将追求GDP高速增长作为自己工作的目标和动力，由此导致地方干部“为官一任，造福一方”的“父母官”意识，和改善当地经济条件，提高当地生活水平，得到当地百姓认同和爱戴的为官之道，也强化了地方干部谋求地方经济利益最大化的动机。

（三）区域合作法律法规制度缺失

法律法规在地方政府的合作中应该发挥重要作用，但通常被人们忽视，到目前为止我国还没有与区域合作相关的法律法规。特别是在制约地方保护主义和打破区域市场分割方面，缺乏法律法规强有力的制度支持。我国现行宪法以及各人民政府组织法都从不同的角度规定了地方政府在国家政治经济生活中的地位和作用，但对于地方政府之间如何发展对等关系，各地方政府在区域合作中的地位，区域管理机构的法律地位等方面却找不到相关的法律依据，这就不能给区域内地方政府间的合作提供一个科学有效的框架，不能为打破地方分割，实现各地方主体之间的公平竞争和合作提供法律保障。长株潭两型社会的构建中，虽然在1998年提出了基础设施建设方面的“五同规划”，即交通同环、电力同网、金融同城、信息共享、环境共治。随后又制定了《湘江生态经济带概念性规划》；2005年《长株潭城市群区域发展规划》出炉；接着在2008年1月1日，《长株潭城市群区域规划条例》实施，对试验区事权划分、区域规划的编制和调整等方面做出系统规定，但是关于促进和保障长株潭地方政府之间合作的相关条例却还尚未提上议事日程。

三、解决长株潭地方政府合作困境的对策

（一）形成合作共识，明确地方政府是区域合作的重要推动力量。

扫除观念上的障碍，形成“共赢”和“协同”两大思维体系。明晰长株潭地方政府合作的领域，科学界定政府合作作为和不作为范围。研究如何用行政手段来调控和促进区域经济要素的自由流动，如何促进区域统一大市场的形成。针对涉及长株潭一体化的基础设施建设、区域城市体系规划、生态环境治理、能源基地建设等一系列重大问题，通过长株潭三地政府有关部门共同协调，设立重大财政拨款或援助项目，以检查、监督资金落实和建设状况的手段来解决各自为政、重复建设问题。

（二）建构多元合作主体、多中心治理的合作格局

对于地方政府合作组织形式的选择以及动力机制的依赖等一系列重大问题，转换思路，创新思维，形成不仅包括地方政府、企业、非政府组织、公民等多元主体共同参与的混合体，形成多中心的治理模式。在长株潭政府合作组织形式的选择上，既可以选择项目合作形式，也可选择市场机制运作形式，还可选择非政府组织合作形式；在政府合作方式与手段的运用上，既可以选择行政干预的方式与手段，也可选择完全市场化的方式与手段，还可以采取行政与市场相结合的方式与手段。对于政府合作体制的动力机制依赖，既可依赖政府推动，也可依赖市场推动，还可依赖这二者的结合等等。

（三）制定区域合作的法律法规

通过制定区域合作的法律法规来保持区域政策的一贯性和持续性，这也是国外市场经济国家通行的做法。英国区域政策的开端就来自于1934年的《特别地区法》，以后区域政策的法制基本上就是通过一系列有关立法来实现的。原联邦德国非常强调区域政策的立法化，政府先后颁布了“联邦区域规划法”、“区域经济政策的基本原则”、“改善区域经济结构的共同任务法”、“联邦区域规划纲要”等一系列关于区域经济政策的法律和法规。 长株潭地方政府间合作也应该有相应的法律和法规，如制定《长株潭区域合作章程》、《长株潭区域合作法规》、《长株潭区域经济合作条例》等等，使其成为区域协作和区际交往的必须原则，也使长株潭三地政府在处理区际关系时有法可依。

（四）实施科学的激励机制

长株潭地方政府合作中各项政策、决策、决议的制定和执行都要靠地方干部的身体力行，干部是推进政府各项决策的先行者和组织者。不建立促进区域共同发展的科学的考核体系，不改革传统的唯政绩的干部考核机制，那么，“数字出政绩、政绩出干部”的诱惑就要数倍于由于领导决策失误所受到的惩罚，地方行政首脑过度干预和直接操作本地区经济活动的内在冲动也就难以抑制，两型社会建设的种种构想也最终只是纸上谈兵。对地方干部实施政绩考核要淡化对 GDP增长数量和增长速度的追求，按照十六届三中全会提出的科学发展观和“五个统筹”来构建新的政绩观考核体系。

长株潭“两型办”的一个重要职能就是考核评价，即运用考核评价这个手段来保障国家批准的改革方案的落实，就是每年要对两型社会推进的整体成效进行评价，要对三市和省直各部门推进两型社会建设的成效予以评价，要对改革发展过程中特别是重大项目的建设进行考核，这些将为相关部门的奖惩工作提供重要依据。

（五）大力推动非政府组织的发展

借鉴公共选择理论，充分利用市场机制运作提高区域公共服务质量，即对于跨区域地方政府共同关注的问题，如公用事业的建设问题、环境保护和公共卫生问题、公共安全问题等，政府可以“利用私人组织或半私人组织来提供公共服务”，通过政府间协议、合同外包、政府间服务转移等形式，向民营公司、非政府组织、非营利组织等购买服务的方式来解决，以此来满足社会民众的多样化需求，以竞争来促合作与发展，由此而推进长株潭地方政府的合作进程，推动两型社会又好又快地建设。

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