试论煤炭企业的住房建设与制度改革

刘海军

（兖州煤业股份有限公司 山东 邹城 273500）

1 煤炭企业的特殊性

1.1 国内煤炭企业多是计划经济时期开工建设的，为我国的经济建设作出了巨大贡献。 但随着市场经济的发展，有些煤矿由于资源日渐枯竭而面临衰亡，矿区居住人口多为低收入群体，老年人口多，下岗职工多，面临转移，分流。

1.2 城企功能混同。由于我国煤炭企业建设多兴起于工业化初期，加之企业性质特殊和交通不便，煤炭企业办社会现象极为普遍，久而久之，便在煤炭企业和属地城市间形成了两个对立的城市功能主体。

1.3 煤炭产业的生命周期严格地受煤炭资源储量的限制。随着煤炭资源储量和开采量的日渐减少， 开采成本的不断上升，煤炭产业必然经历一个由盛转衰的发展历程，一旦煤炭资源枯竭，煤矿就会因失去生长点而终止生命。

1.4 煤矿的开发能够引起城镇的发生与发展，但由于各个煤矿的建设规模与总体布局、煤矿所在地的地理条件与经济基础以及距原有城市的远近等都有很大的区别，矿区之间相互联系不便，管理不便，基础设施投资分散，各区公共设施和社会设施各自独立，而且造成重复建设，规模效益无法发挥。

2 煤炭企业住房改革与现状

2.1 煤炭企业住房制度改革步调不一。 1998 年，国务院发布实施了《国务院关于进一步深化住房制度改革，加快住房建设的通知》。 提出了以停止住房实物分配、逐步实行住房分配货币化为核心，配套改革住房建设、供应、金融办法，发展住房交易市场，加快住房建设的改革目标。 《通知》的基本原则是坚持在国家统一政策目标指导下，地方分别决策，因地制宜，量力而行；坚持国家、单位和个人合理负担；坚持“新房新制度、老房老办法”，平稳过渡，综合配套，称之为“渐进改革”。 此时，实践中还有种不同思路，被称为“全面改革”的思路，主张公房的租、售、补严格由社会统筹，全面改革、一步到位。 两种思路造就了两种不通的改革局面，改革步伐也快慢不一。 又因煤炭部的撤销，煤炭企业属地管理，住房政策也由原煤炭系统划归属地管理，但由于各地城市发展水平高低不一，煤炭企业住房制度改革相关政策延续很难与地方房改政策衔接，有的煤炭企业住房制度改革滞后，执行属地政策就需要跨越性改革；有的煤炭企业住房制度改革超前，执行属地政策就需要停滞等候。

2.2 煤炭企业职工住房现状不容乐观。煤炭企业是资源类企业，煤炭是不可再生的资源，建井早，而且建设时间长，生产周期长，劳动强度相对较大，一些老矿区的生产区和生活区没有分离，职工住房多为福利房，建筑年限长，面积小，设施陈旧，周边基础设施不完善，煤炭企业职工住房状况整体不好。 主要有一下几个方面：其一，煤炭企业生活区布局分散，因诸多矿井分散在荒野和山村，考虑到下井职工劳动强度较大，为保障职工休息，生活区依傍而建，交通不便利、基础设施配套不齐全、治安和消防隐患大、环境卫生脏、乱、差。 其二， 随着房地产市场的快速发展和住房保障政策的调整，条件较好的单位，房改之前职工的住房基本上都达标，基本不需要通过货币补贴解决“遗留问题”。 而条件不好的单位，职工住房标准低，需要解决的量大，但补贴资金又十分紧张，补贴工作进展缓慢，职工购买商品房困难，这工情况在煤炭行业中大量存在。 其三，煤炭企业，尤其是老矿区存在着大量的棚户区（危旧房、筒子楼、平房等），煤炭企业棚户区基本上是我国工业化、城镇化初期形成的住宅区，且均为建筑密度大、使用年限久、房屋简陋破旧质量差、人均建筑面积小的不成套住房，用水、供暖、卫生设施不完备，周边环境恶劣。 总之，煤炭企业执行职工住房货币化之后，随着企业发展、职工人数的增加和生活需求的提高，企业住房明显无法解决职工住房困难和满足职工日益提高的生活需求以及新增职工对住房的需求。

3 关于煤炭企业住房建设和住房制度改革的建议

3.1 多渠道加快住房建设，加快解决职工住房问题。 一是允许煤炭企业在自有闲置土地上集资建房，所建住房原则上按建造成本价向本单位职工出售。 二是加大煤炭企业和属地政府合作住房建设， 按照住房建设成本向职工收取建房费用，解决煤炭企业职工住房问题，企业利用自用土地集资建房和与政府合作建房， 当地人民政府应当给予优惠政策的支持。三是加快推进棚户区改造步伐，通过改造棚户区，不仅使棚户区居民的居住条件得到了改善，而且促进了存量土地的有效利用，使一些脏、乱、差的死角得到了治理，使城市供电、供排水、道路交通等设施实现了集约化改造，这是当前解决煤炭企业职工住房困难的一项重要举措。 四是积极发展煤炭企业公共租赁住房建设，煤炭企业多距离城区较远的独立工矿区，应该在自有闲置土地上建设公共租赁住房，统一配套设施，实现公共租赁住房统一规划、统一建设、统一管理、统一标准和统一分配准入政策。

3.2 地方政府必须给予政策支持。 国家再好的政策，煤炭企业再好的论证，实际操作起来也必须要有属地政府的政策支持。 由于全国各地房地产政策有所差异，对于企业开展集资合作建房、公共租赁房建设、棚户区改造等等解决职工住房问题的各种行为， 属地政府政策支持的详尽措施也不尽相同。 尤如土地政策方面比较突出，尽管国家出台了相关政策，但各地给予集资建房、公共租赁房以及棚户区改造等关于土地收储、置换、出让等优惠政策也不相同，解决不好的最终结果就是成本增加，职工负担增加，这与国家改善民生的宗旨相悖。 因此，对于以上煤炭企业惠及民生的住房建设，属地政府要加大各种规费和土地供应政策的支持力度，最大限度的让利于民。 不能政出多门，政令不通。

3.3 将生产区和生活区分离。 对煤炭企业下属规模不大，单位效益不好，发展后劲不足，且地理位置偏远，基础设施功能不全的矿区，属地政府应注重城市发展战略，给予土地置换，重新规划。 这既是改善企业职工生活和居住环境的迫切要求，又是提示城市形象，加快城市发展内在要求。 而随着城市交通、通讯的现代化，生产区和生活区保持一定的通勤距离是可行的。 根据矿区矿点的自然分布特点，调整矿区城镇布局，将中心城市和矿山城镇群的发展相结合，可以采取条带状、组团式等空间布局形态，是城市发展、企业发展和职工生活三方共赢的举措。

3.4 加快公有住房出售和住房制度改革。加快公有住房向职工出售和办理权属登记发证的步伐，尽早解决存在问题住户的确权登记。 根据补贴资金需求和财力可能，加大住房补贴资金筹集力度，切实推动住房补贴发放工作。 搞活住房二级市场，鼓励居民换购住房，以改善和职工住房条件，满足职工日益提高的生活需求。

3.5 加快物业管理等相关配套服务改革。 住房建设、管理社会化是建立现代企业制度的要求，是住房制度改革的目标之一。 企业应积极改革现行的福利型住房维修、管理模式，通过资产分离或委托管理等方式，把住房管理服务从企业经营中分离出去，加快建立起社会化、专业化、市场化的物业管理体制，煤炭企业尽快向属地移交企业办社会职能，真正做到物业管理社会化，专业化，市场化运作。