土地开发整理过程中的社会影响评价体系的构建

周永恩

（乐都县国土资源局 青海 乐都 810700）

0 引言

土地开发整理的社会影响评价是土地开发整理与社会影响评价两类不同学科的交叉，是两种不同研究范式的融合，是两种理论框架的叠加。因此，寻求土地开发整理社会影响评价的理论渊源，必须从土地开发整理和社会影响评价两个方面着手。

1 土地开发整理社会影响评价的内容

1.1 土地开发整理宏观社会影响评价的内容

土地开发整理的区域目标对于国家层次而言，承担着实现国家土地资源安全、粮食安全及生态安全等重大任务，反映了在国家整体目标中区域分工的要求。从某种意义上说，土地开发整理的区域目标要求决定了区域土地开发整理的适宜模式、内容设置及项目安排。而土地开发整理的模式和中心内容不同，所产生的社会影响也难尽一致。如以提高土地生产力为中心功能的土地开发整理模式，包含了增加耕地面积，提高耕地质量，改善农业生产条件，提高农村建设用地集约度等内容，囊括了未利用地开发、耕地整理、中低产田土改造、废弃地复耕等综合整治、农村宅基地整理等项目，其对区域的社会影响主要集中于耕地安全、粮食保障、农业发展、村域人居环境、土地经济等方面；以维护和改善生态环境质量为中心功能的土地开发整理模式，包含了合理开发和保护未利用地、灾害防治、农业生态景观建设等内容，囊括了退耕还林、荒坡绿化、河道整治、陡坡梯地化改造、现代农业开发等项目，其对区域的社会影响主要集中于生态环境变化、粮食安全、粮食政策、农民收入、补助方式、造林结构等方面；以经济增效为中心功能的土地开发整理模式，包含了城市土地开发整理、各类开发区土地开发整理、小城镇和乡镇企业用地整理等内容，囊括了土地置换、耕地异地代保等与土地开发整理紧密结合的土地利用管理行为，其对区域的社会影响主要集中于土地制度、征地补偿、社区生活、人口迁移、收入分配等方面。

1.2 土地开发整理微观项目社会影响评价的内容

依据投资项目的社会影响所涉及的内容，土地开发整理微观项目社会影响评价的内容可以从两个角度进行分析，一是从涉及的社会目标的范围大小区分不同层次；二是从社会影响评价所涉及的基本问题出发归为不同的方面。

从土地开发整理项目涉及的社会目标角度，社会影响评价的内容可划分为四个层次：

第一层次：直接社会目标评价。不同项目的目标不同。一般来说，土地开发整理项目的直接社会目标包括增加有效耕地面积，改善农业生产条件，提高土地产出率，满足人们对农产品的消费需求。因而，土地开发整理项目社会评价首先要分析它是否能够达到预期的直接目标。

第二层次：土地开发整理项目对项目区居民的物质和文化生活等方面的影响评价。土地开发整理项目提供的产品和服务直接关系到项目区人们的吃、住、行等问题。因此，人们的物质和文化生活等方面的影响评价是土地开发整理项目社会评价的重要内容。其中，包括对劳动条件的改善、劳动强度的降低、居住环境改善、精神文明程度提高等的评价。

第三个层次：项目对生态环境的影响评价。土地开发整理项目在很大程度上是通过改善生态环境来改善生产和生活条件，如坡改梯、中低产田改造等，而有的项目其目标的实现可能是以一定的生态环境为代价的，所以应当重视土地开发整理项目对生态环境影响的评价。其内容包括土地的使用状况、土壤改良和水质改善状况、水土流失减少和森林覆盖率变化的情况等。

第四个层次：土地开发整理项目对项目区经济和社会发展的影响评价。包括区域产业结构调整、区域土地产权配置优化（使用权的调整）、区域生产力水平提高等方面。

根据土地开发整理项目社会影响评价所涉及的基本问题，其内容又可分为四个方面：即项目对社会经济的影响，项目对社会环境的影响、项目与社会的适应性和项目的社会风险评价。

土地开发整理项目对社会经济的影响。具体内容考虑如下方面：1）项目的劳动就业效益；2）项目的收入分配效益（包括项目的收益在居民中分配是否公平，贫困户、妇女是否受益）；3）促进部门经济发展的效益（如土地开发整理项目实施后，可进行农业用地的规模化经营所产生的规模效益等）；4）促进区域经济发展的效益（包括改善农业经济结构、布局及提高效益等）。

土地开发整理项目对社会环境的影响。这是土地开发整理项目社会生态环境影响评价的重点，一般包括如下内容：对当地文化教育、人口素质的影响；对当地居民生产条件的影响；对当地居民居住环境的影响；对社区人民生活质量的影响；对项目区精神文明建设的影响；对项目区社会稳定的影响；对民族关系的影响；对妇女地位的影响；对社区基础设施、服务设施的影响；对社区风俗习惯的影响；对社区其他方面的社会影响。

土地开发整理项目与社会的相互适应性分析。这部分以分析项目与当地社区的相互适应性为主，一般可包括如下内容：1）项目的文化与技术的可接受性。分析项目是否适应当地人民的需求，当地人民在文化与技术上能否接受此项目，有无更好的成本低、效益高，更易为当地人民接受的方案等。2）相关利益群体的协调问题。利益群体是指与项目有直接或间接的利害关系，并对项目的成功与否有直接或间接影响的有关各方。主要包括项目受益人、受损人、项目受影响人和其他利益群体，如项目的建设单位，咨询单位，与项目有关的政府部门与非政府组织等。在土地开发整理项目社会影响评价中，首先要识别项目相关利益群体——分析项目使谁受益，谁受损，特别是有无脆弱群体受损；分析影响受益与受损的因素，研究如何防止效益流失与减少受损群众的数量以及如何补偿的措施等；然后分析项目对各利益群体的具体影响，就关键问题对利益群体进行社会调查，以了解各利益群体期望得到什么、他们的态度如何、各利益群体的相互关系；分析各利益群体参与项目的设计、实施的各种可能方式。最后提出在项目实施过程中对各利益群体应采取的措施。项目的利益只有与项目受益人共享并对受害人予以合理的补偿，才能使利益群体对项目的理解和支持，并积极主动地参与，以促进项目的顺利实施。3）项目组织机构能力的适应性。关于土地开发整理项目组织机构社会适应性的评价包括对现有机构的能力分析及建立新机构的可能性分析。即分析项目承担机构的能力，项目的组织机构设置是否合理；项目的组织机构设置方案是否与项目采用的技术相适应；项目承担机构能否保证项目持续实施；是否需要采取措施提高其能力以适应项目的持续性，如何提高项目承担机构的能力；根据项目实施的具体需要，研究是否要建立非政府组织以协助项目承担机构的工作，保证项目持续实施。4）社会公平问题。公平在发展研究中己经被视为社会发展的一项主要目标，同时在国际社会中也被视为建设项目社会评价的一个重要指标。对土地开发整理项目而言，公平问题，主要表现为项目收益的公平分配和就业机会的均等。在收益公平分配上，主要分析以下问题：土地产权调整是否公平、项目的收入分配是否公平、项目的收益在各群体间分配的比重如何、在就业安排中是否由于项目引起男女收入分配上的不平等。

土地开发整理项目的社会风险评价。项目社会风险评价是指对项目有无社会风险，程度如何，干部与群众对项目有何反应，有无不满或反对的，特别是项目是否为贫困户、妇女与受损群众所接受，采取什么措施防止社会风险等问题的分析和判断。

2 土地开发整理社会影响评价的方法

2.1 土地开发整理项目社会影响评价的构成要件

一般而言，土地开发整理项目的社会影响评价主要包括六个方面的基本要件：土地开发整理项目或工程描述，土地开发整理项目区社会现状描述，明确或鉴定土地开发整理项目的社会影响，描述或分析土地开发整理项目的社会影响，土地开发整理项目的社会影响评估，政策建议。

其中，土地开发整理项目或工程描述的内容主要涉及项目本身及其功能（如项目的构成、目标、目标群体和作用，子项目的功能与项目目标的关系），项目理念、理论基础及其合理性，影响项目的社会、经济、文化、制度、技术等方面的因素（如经济或制度因素源于项目的资助方、受益群体、或第三方机构）；土地开发整理项目区社会现状描述的内容主要涉及利益相关者的辨别，基本状况描述（如：国家、区域、项目区基本状况）及与项目或工程相关的社会状况描述 （如本地状况）。在参照投资项目对社会影响的鉴定方法的基础上，土地开发整理项目鉴定社会影响所应用的方法或工具主要为扫描法和问卷调查法。扫描法采用的工具包括可能的社会影响详尽清单和“矩阵”法，并通过对利益相关者的分析及专家“头脑风暴”鉴定有无影响和影响的严重性及重要性。问卷调查法目的在于收集利益相关者对项目的反映，主要内容包括构造/制定所需数据清单、设计访谈问卷、查询当地有关资料、访谈利益相关者，主要形式为户访、集体座谈、回访（确定数据的可靠性）等。

2.2 土地开发整理项目社会影响评价的技术路线

社会影响评价是一个复杂的过程。有时一个新的项目上马和一项新的政策出台将会改变社区社会变化的正常趋向，即使最小的土地开发整理项目对于特定的地理区域也会有严重的社会影响。社会影响评价过程假定社会影响的直接和间接后果在一定区域层次上是容易观察、测量和解释的。一般而言，研究区域越有限，越容易识别社会影响的后果和持续时间。此外，项目的影响将随其特性、强度和持续时间的变化而发生变化。

2.3 土地开发整理项目社会影响评价的程序

1）确定土地开发整理项目社会影响评价的目标与范围。根据项目建设的主要目标与功能和项目区的社会发展目标，分析项目应当评价的目标，并确定各种影响的地区范围与边界以及时间范围。

2）拟实施土地开发整理项目区域的基准情况调查。土地开发整理项目的基准情况调查，即是调查项目区的社会背景资料。基准情况也叫基准线，是指没有项目情况下被研究区域的现有社会状况。对于可行性研究，基准线一般是根据调查预测项目开工时的社会经济情况及其在项目实施期内可能的变化加以确定的。

3）分析影响土地开发整理项目投资的社会因素。根据评价目标与范围和项目影响区域的基准情况，分析评价项目的实施对当地社会的正负影响因素：

（1）筛选主要的社会评价因素。在众多的社会评价因素中，筛选对项目区影响最大的评价因素 （可采用专家咨询法），并区分出可定量评价的评价因素和定性评价的评价因素。

（2）选择评价指标。包括各种效益与影响的定量分析与定性分析指标。

（3）指标重要性评价。分析各种定量与定性指标的重要程度，进行各种效益与影响的排序，并找出若干重要的指标深入研究。

3 土地开发整理项目社会影响评价的指标体系构建

土地开发整理项目社会影响评价指标是用一定数量概念来反映项目的各种效果。由于土地开发整理项目对社会的影响包括国家的宏观经济政策、区域社会经济发展、社区的劳动就业、人们的收入与消费水平、社会福利、生产生活条件、文化教育等诸多方面，而这些影响很难用货币单位量化，即各种影响的量纲是不一致的，不能简单地把各种影响加总。为了全面地、系统地分析土地开发整理项目的社会影响，必须坚持定量分析与定性分析相结合的原则，确立相应的社会影响评价指标体系，并由一系列相互联系、相互补充、全面评价社会影响的指标构成。

在土地开发整理具体项目的可行性论证中，为了选择和建立切实可行的指标体系，使之既能全面准确地反映项目的社会效益和社会影响，又便于操作，应遵循以下准则：第一，根据土地开发整理项目社会影响评价的内容设置指标；第二，根据评价的要求设置指标；第三，根据项目区的实际情况设置指标。

4 结束语

总之，作为一项综合性的土地利用和管理活动，土地开发整理涉及到自然、社会、经济、工程等各个方面，横跨众多学科领域，是一项技术性和实践性极强的系统工程，而且随着社会经济的发展其内容和目标也表现为一个持续的动态发展过程。经过多年实践，人们对土地开发整理的意义和作用形成了较为统一的基本认识。就我国而言，在人多地少的资源硬约束下，土地开发整理缓解了建设占用、生态退耕、农业结构调整以及灾毁等原因导致的耕地保护压力，并对耕地保护目标的实现发挥了决定性的作用；针对于大量存在的零星闲散废弃土地，田埂沟渠大量占地，农村社区用地粗放等问题，通过开展土地开发整理，对荒山、荒地、荒滩进行综合开发利用，对田、水、路、林、村实行综合整治，对工矿废弃地进行治理复垦，不仅增加了有效耕地面积，更改善了土地资源的利用结构，提高了土地集约利用程度，促进了可持续利用；此外土地开发整理还在加强农村基础设施建设，提高耕地质量，改善农业生产条件和生态及居住生活环境，调整农地利用格局发展规模经营，建设现代、高效、生态农业和社会主义新农村等方面发挥了极为重要的推动作用。由此来看，土地开发整理不仅符合土地资源配置的理论要求，更是土地资源优化配置的一项重要手段。基于土地资源配置理论的土地开发整理能够发挥更大的经济、社会和生态效益。

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