森林生态效益补偿资金筹集渠道研究

罗荣飞

（云南省宣威市倘塘镇林业站，云南 宣威 655418）

1 引言

伴随全球生态问题的出现，森林的生态价值越来越受到人们的关注，森林生态效益补偿的研究也成了国内学者们的热门话题。然而森林生态效益的补偿需要大量的资金，虽然近年来国家和各级地方政府加大了对森林生态效益补偿的投入力度，但随着生态补偿实践的逐步推进，生态补偿资金的需求量与实际供应量存在很大差距，生态补偿面临着资金不足的现实困难。为此，我国急需建立和完善生态补偿的政策体系，探索多元化的生态补偿资金筹措机制，使国家既能够担负起生态效益补偿的重任，又能够给予森林生态效益提供者以合理的补偿。

2 森林生态效益补偿的内涵

森林属于公共物品，具有效用的不可分割性、非竞争性和非排他性。不论个人是否愿意购买，都能使整个社会的每一个成员获益。森林生态效益具有明显的正外部性，森林所发挥的生态效益，社会有关各方可以从中受益，然而森林的经营者几乎没有收益。森林所具有的外部性和公共物品的特征，使森林保护者、破坏者、受益者和受害者这些利益主体之间出现了不公平分配，保护者得不到应有的经济回报，缺乏保护的经济激励；破坏者未能承担破坏环境的责任和成本，受害者得不到应有的经济赔偿。因此若想调整相关利益主体的利益分配关系，就必须涉及到效益补偿的问题，从而实现提高森林经营者积极性的目的。

考虑到我国国情，森林生态效益补偿的核心内容既要包括公益林的补偿，又要包括对生态系统功能退化而进行的森林生态系统恢复而进行的投入成本和为保护森林而丧失的机会成本的补偿［1］。由此可见，对森林生态效益的补偿离不开资金。因此获得持续、稳定的资金来源，这就要通过拓宽资金渠道来实现。

3 拓宽生态补偿筹资渠道的建议

3.1 政府支持

3.1.1 加大财政转移支付力度

虽然近几年中央财政和地方各级财政加大了对生态补偿的支持力度，但财政转移支付力度仍然不够，与生态补偿资金的总体需要量相比还有很大差距。以森林生态效益补偿为例，目前中央财政的补偿标准是5元／667m2，各省地方财政一般为4.5～7.0元／667m2，广东、浙江等经济发达省份为20元／667m2。而生态公益林实现生态服务功能最基本的维持费用，即森林管护成本约为40元／667m2，如果以此作为补偿标准的下限值，我国0.46亿hm2的国家重点公益林，中央财政需要投入补偿资金275.2亿元。2008年中央财政实际投入补偿资金34.4亿元，与总体需要量相比，相关240.8亿元。鉴于此，建议在综合考虑GDP总值、人均GDP、人口密度、生态建设、环境保护等因素的基础上，根据财政规模、逐步提高生态补偿在财政转移支付中的比例，特别是提高生态脆弱和生态保护等重点领域、重点环节、重点专区生态补偿在财政转移支付中的比例，确保生态补偿资金来源［2］。

3.1.2 开征森林生态效益税

（1）纳税人。凡在我国境内受益于生态效益从事生产经营活动的单位和个人，都应该缴纳生态效益税。

（2）课税范围。有经营收入的大中型水库、大中型水力发电厂（站）、大中城市自来水厂（公司），以森林景观为依托的风景旅游区的经营单位和个人以及内河航运企业、淡水养殖、采集林区野生植物资源、林区附近的煤矿等单位和个人都应按规定缴纳生态效益税。

（3）计税依据和税率。计税依据主要是受益范围和数量。生态效益受益者对象明确，且有固定经济来源的，如国家大中型水库，按实际供水量（不包括农业用水）营业收入的一定比例交纳森林生态效益税；水力发电站（厂）按实际供电量的营业收入提交一定比例的森林生态效益税；各类旅行社按营业收入的一定比例交纳森林生态效益税；风景名胜区、森林公园、自然保护区、度假村、城市园林、绿化公园、狩猎场内从事各种经营活动的单位和个人，按营业收入一定比例缴纳森林生态效益税。为找到森林生态效益税最适税率可采用先进行试点，然后再调整，最后确定各个行业的合理税率。

（4）税收减免。鉴于目前农民负担过重，对于受益于各类防护林的农田和牧场，由当地政府规定，原则上可缓征、少征、免征森林生态效益税。

（5）征收管理和使用。森林生态效益税适合作地方税种，由地方税务部门征收，所得收入，属专项资金，纳入同级财政预算管理，实行省、地（市）、县三级分成，由县以上财政部门将分成部分定期转拨各级金库，森林生态效益税所得收入上缴国库后，由财政部门和林业部门统一使用，用于森林生态效益的补偿。

3.1.3 设立生态补偿基金

目前，我国已经设立了森林生态效益补偿基金。建议在此基础上增设矿产资源生态补偿基金、流域生态补偿基金、自然保护区生态补偿基金，同时完善生态补偿基金制度，采用基金的运作方式筹集生态补偿资金。在保证基金安全的前提下探索基金保值增值，为子孙后代积累资金，维护代际公平。生态补偿基金主要来源于政府公共财政的投入、国际援助、社会捐赠资金以及各类社会投入资金，其中公共财政的投入是主要的来源，由各级财政在当年的财政收入中按照一定的比例投入。

3.1.4 政府给予政策上支持

通过制度创新解决好生态投资者的合理回报，激励人们从事生态效益投资，并使生态资本增值。如政府制定相应的政策法规和保障措施，允许源头保护区和生态脆弱区招商引资和异地发展，并以发展所取得的利税返回，支持这些地区的生态保护和建设工作。为提供生态屏障的欠发达地区构筑一个发展平台和空间，为其提供发展机会，激活其发展潜力，实现经济和生态的双赢。

3.1.5 发行长期国债或生态公益林彩票

政府还可以发行20～30年期的长期国债，这符合生态林业工程资金具有的期限长与投入大的特征。或在全国发行生态公益林彩票，专项筹集公益林业建设资金，加快公益林建设，改善生态环境。

3.2 市场化运作

森林生态补偿市场化是市场经济体制的必然要求，应当考虑建立森林生态效益补偿交易市场，拓宽森林生态效益补偿的资金渠道，在财政补偿机制的基础上，逐步建立森林生态效益的市场补偿机制。市场应以利益方的积极性为基础，如何调动利益方的积极性是建立生态补偿市场的重要条件。生态补偿的市场化就是森林资源公共物品的外部性能通过私人部门自主协议等市场途径内化，其补偿过程就是生态产品市场供需均衡的结果。建立森林生态服务市场，就能将较大份额的生态服务供给成本转移给非政府部门，减缓国家财政压力。森林生态效益市场化补偿主要包括碳补偿贸易、生物多样性交易、排污权交易、水资源交易、森林景观交易、流域水文服务交易。

目前，我国的森林生态效益市场化补偿在实践中还不完善，只是出现了一些零星的生态效益市场交易的案例。如在排污权交易方面，先后在10多个城市开展了试点，涉及大气污染、水污染等；在水资源交易方面，在一些流域和地区进行了实践，如浙江省东阳市与义乌市经过协商，东阳市将横锦水库5 000万m3水资源的永久使用权通过交易转让给下游义乌市，福建省永安市对目前360个水电站，按0.005元／kW时征收生态补偿费，每年获得生态补偿费约800万元，弥补了林权所有者因划入生态公益林而造成的经济损失。但这些表现了我国的森林生态效益补偿市场化进入了探索实践阶段，这些案例对森林生态服务的市场化有着重要的借鉴意义。基于目前现实的考虑，市场手段只是作为森林生态系统补偿辅助途径。

3.3 鼓励社会公众积极参与

通过宣传、教育和培训，鼓励公众积极参与环境保护综合决策、实施有效监督、参与区域生态经济建设。发展民间环保组织，建立森林生态效益补偿综合决策机制、协调发展激励机制，激励和吸纳公众参与，扩展社会公众参与的渠道。加强立法和执法，通过立法确立社会公众参与的权利和义务，严格执法，对违反相关法律规定，剥夺公众参与权；没有履行相关义务或在履行义务时行使权力不当的行为人，依法追究其责任。从而为社会公众参与提供法律保障。

4 结语

建立政府、市场和社会3种投资渠道，较符合我国的实际情况。政府主导有助于把握正确的发展方向，保证森林生态服务的有效供给；市场带动能够给森林保护、建设与发展带来生机，提高有限森林资源的配置效率；群众的广泛参与则是森林环境政策走向成熟的标志。如果上述建议能得到有效实施，将会形成政府、市场和社会多元化投资主体共同投资的局面，从而为我国森林生态效益补偿筹集更多资金，解决生态林业建设资金不足问题，实现我国生态林业的可持续发展。

［1］李文华，李世东，李 芬，等.森林生态补偿机制若干重点问题研究［J］.中国人口·资源与环境，2007，17（2）：72～73.

［2］程立平.中国森林生态效益补偿问题研究［D］.西安：西北大学，2007.