林地流转合同纠纷引发的思索

□撰文/盛志远 朱永淡 陈朝标

林地流转是市场经济下林业发展的必然趋势，它作为林业改革进程中群众的一种创举，现已成为现实并大量存在。笔者曾于2004年撰文《大胆的实践，有益的探索》，介绍浦江县山区某村1989年将刚栽种的250亩经济林以8.5万元流转给县供销社经营30年,打响浦江县山林流转第一炮后,又陆续将700多亩毛竹林、326亩用材林转让给他人经营，既盘活了村级经济，增加了林农收入，又促进了村容村貌的改变，极具创新精神。然而，随着时间的推移、人员的变更、社会的发展，针对该村2004年签订的某个山林流转合同，目前产生了许多纠纷。现将该合同引发的纠纷事件分析如下。

案例

2004年6月，该村17名村民代表一致通过了将集体所有的580亩毛竹山转让的具体事宜，并由村民委员会（甲方）在同年7月与外地人（乙方）签订了“竹山承包合同”，合同经县公证处公证。主要内容：承包范围（地点××、××，面积四至以林权证为准）、承包年限（30年）、承包款及交款时间（年承包款4万元，下一年度的承包款在上一年度12月底前交清）、违约责任（延迟缴纳承包款，乙方交滞纳金200元/天；延迟时间超30天，甲方有权单方终止合同，收回经营权）及其他双方权责利。

2011年×月，该村民委员会向县人民法院提起诉讼，要求终止合同，收回经营权。解除合同的理由：（1）合同部分内容超出村民代表决议的范围；（2）承包款约定30年不变，由于近几年物价上涨，客观情况也发生了重大变化，故该约定实际损害了村民的集体利益；（3）2011年乙方尚有1万元承包款未付清，已构成违约；（4）2010年乙方未经村委同意，擅自将经营权委托他人。

分析

1.《森林法》第十五条规定：“下列森林、林木、林地使用权可以依法转让：（一）用材林、经济林、薪炭林；（二）用材林、经济林、薪炭林的林地使用权……”《农村土地承包法》第二十条规定：“……林地承包期为三十年至七十年……”《浙江省森林、林木和林地管理办法》第六条规定：“森林、林木和林地，可以采取承包、租赁、拍卖、招标、转让以及法律、法规允许的其他方式进行，可以依法继承、担保、入股和作为合资、合作的出资或条件，也可以按本办法规定实行再次流转。”本案的林地流转属于法律法规所允许的范围。

2.《土地管理法》第十五条规定：“……农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的组织或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产……农民集体所有的土地，由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”《农村土地承包法》第四十八条规定：“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经由本集体经济组织成员组成的村民会议中三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”本案的流转程序也是法律法规所允许的。

3.合同中“承包期内，政府对承包山的各项优惠及补助均由乙方享受”的约定在村民代表会议记录中没有记载，是诉讼中“合同部分内容超出村民代表决议的范围”的核心要点，但这条规定是合情合理的，因为乙方在经营期内有承担义务的责任和享受政府给予优惠政策的权利。

4.依据《农村土地承包法》第十条“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转”的规定，合同承包款的确定是当时合同双方意愿的共同表述。而租金相对较低是当时历史条件所决定，合同双方在签约时是不可预见的，这不能成为解除合同的理由。

5.2010 年，合同双方已经发生矛盾。双方约定在承包范围内由村集体采伐毛竹12万斤，抵缴2011年承包款3万元（上缴农村医疗保险）。据调查，乙方在规定时间内曾上缴欠款1万元遭拒收。由于这一原因而造成拖欠承包款的现象，不能成为违约的理由，而且2010年村集体实际采伐毛竹重量是约定数量的几倍。

6.《农村土地承包法》第三十七条规定：“……采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。”2009年10月，国家林业局《关于切实加强集体林权流转管理工作的意见》中有“采取转包、出租、互换、入股、抵押或者其他方式流转的应当报原发包的集体经济组织备案”的规定，最高法适用法律问题解释第十四条规定“承包方依法采取转包、出租、互换或者其他方式流转土地承包权的，发包方仅以该土地承包经营权流转合同未报其备案为由，请求确认合同无效，不予支持”。所以，在合同没有明确约定的情况下，将乙方委托他人经营或者再次流转而没有经过甲方同意作为终止合同的理由按法律法规的规定不能成立。

思索

1.正确对待山林流转的历史遗留问题

以往的山林流转是在“摸着石头过河”的情况下自发产生的，存在某些问题是难以避免的。正是农民群众无畏的探索精神，才有了今天山林流转的规范行为。我们不可以、也不能用今天的规范去衡量昨天的行为。对于群众反映的问题，林业部门不能前怕狼后怕虎，要面对现实，主动介入，积极配合公、检、法机关和乡镇政府，查清事实、理顺关系，既要维护合同的严肃性，又要维护群众的切身利益，确保林地流转的健康持续发展。

2.山林流转的历史遗留问题需要慎重对待，不能一刀切

林地流转是指在不改变林地所有权和林地用途的前提下，将林地使用权按一定的程序，通过招标、拍卖、协议等方式，有偿或无偿地由一方转给另一方的经济行为，所涉及的法律法规主要有：《合同法》、《土地管理法》、《村民组织法》、《农村土地承包法》、《森林法》、国家林业局《关于切实加强集体林权流转管理工作的意见》、《浙江省森林管理条例》、《浙江省林权流转和抵押管理办法》等。

这类涉及群众切身利益的案件，极易产生群访事件，成为社会不和谐的因素。林业部门处理此类案件必须在深入调查的基础上，按照案件的各自特点来探索解决途径，绝不能搞一刀切。以往的山林流转形式主要有以下几种类型：

①合法公开类。此类合同依法签订，但由于受流转时的客观原因所限制而导致某些不足。解决这类问题，应该在维护合同严肃性、确认合同有效的同时，在双方充分协商的基础上对合同进行适当调整。

关于山林流转经费。这是群众反映最多最大的事情。林业用地与农用地存在很大差异，林业用地投入大、生产周期长、见效慢、风险大，故而流转时间长，不可知的因素多，情势发生变更多。但解除合同应以《经济合同法》第三章“经济合同的变更和解除……五、由于一方违约，使经济合同履行成为不必要”的法定条件为依据。如无违约情形，应维护合同的严肃性，确认合同有效。

当然，我国农村劳动力向非农产业转移要经历一个漫长的过程，人多地少的矛盾在相当长的时期内难以得到明显缓解，现代社会的保障体制也难以在短时期内覆盖农村。因此，林地在一个相当长的时期内仍将是农民获取利益和维持生存保障的重要基石。为此，在尊重历史的前提下，需兼顾农民的切身利益，合同双方要求同存异，顾全大局，充分协商，妥善解决。

关于山林再次流转。林地流转后再次流转，但不改变原流转合同履行义务的，应依据《农村土地承包法》第三十七条“……采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案”、国家林业局《关于切实加强集体林权流转管理工作的意见》中“……应当报原发包的集体经济组织备案”的规定，确认再次流转有效。

关于山林流转民主议事。对于是否违反民主议事规定，则应以《土地管理法》第十五条、《农村土地承包法》第四十八条“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准”的规定为标准来衡量，执行上述规定程序的，应确认合同有效。

②暗箱操作类。对借山林流转之名，行贪污受贿之实，搞腐败流转和人情流转，造成集体资产流失的，不论是谁，都要坚决与之解除合同，并追究相关人员的法律责任，切实维护农民群众的切身利益和财产安全，还山林流转一个健康的氛围。暗箱操作的主要形式有流转标的，以及流转事项不按《农村土地承包法》第四十八条的规定，少数人说了算，也不张榜公布和公开招投标等等。

3.加大山林流转的宣传力度，营造良好的流转氛围

林业生产周期长，经营风险大，而其“长而险”的自然特点与“短而实”的商品意识矛盾愈来愈突出。林地流转可以“变长为短”，经营者经营的成果随时可以通过市场流转实现其价值是深化林业经营体制、动员全社会力量办林业、全民搞绿化的有效措施。此外，建立责权风险和利益统一的经营体制，促进科学技术在林业上的推广应用，也是提高林业生产力的有效手段。

林地流转既可以盘活山林资产，增加林农收入，又可以以点带面，为农业增效、农民增收提供新的致富途径，同时还能拓宽就业门路，吸纳社会力量，促进社会的和谐稳定，促进林业部门管理方式和工作作风的转变，带动林业体制的改革。

4.积极探索山林流转的多种模式

目前，山林流转的主要形式有两种。一是一次性买断规定时期内的经营权。这种形式的优点在于受让者敢于投资，开发目标明确，没有后顾之忧。缺点是容易使群众担心永远失去土地，产生不安定感。二是山林流转实行年租金制（一是年租金固定不变；二是年租金逐年按一定比例增加）。年租金制的优点在于受让者可减轻投资压力，群众也能每年从山上得到一定的利益，不会有失去土地的不安全感，缺点是合同双方都有顾虑，投资者担心流转时间长，难免与群众发生摩擦而影响生产，群众却认为物价年年变动，租金一年比一年不值钱，利益得不到根本保障。所以，要积极探索多种形式的山林流转机制，如以山林入股，使群众与投资者形成利益共享、风险共担的经营机制。这种形式关键在于流转前必须做好群众的思想工作，加强宣传引导，否则群众容易认为“眼前没有利益，土地被干部送掉”，从而引起社会的不和谐现象。

山林流转的形式不能强求千篇一律。无论何种形式，都必须尊重市场规律，尊重群众的选择，尊重林权所有者的处分权。只有严格执行自愿、公开、公正的原则，山林流转才会健康持续地发展。