民间借贷问题研究

邹 俊 杜杏华

一、引言

近期，由于民间借贷问题引发的各类事件吸引着人们的眼球。如“吴英案”、浙江温州私营企业老板跑路事件、内蒙古鄂尔多斯系列事件等等。引发人们对民间借贷问题的关注。民间借贷是一种传统的借贷方式，主要指非金融机构的社会个人、家庭、企业及其他经济主体间进行的以货币资金为标的的价值让渡及本息支付，通常游离于国家依法批准设立金融机构之外，以盈利为目的的资金筹集活动。我国经济三十多年的发展，客观上必然积聚大量民间金融资本，并在缓解中小企业融资难以及繁荣农村金融市场发挥着重要作用，极大地增强了经济运行的自我调整能力。

传统的民间借贷行为中，资金主要来源于私营业主流动资产和居民家庭闲置的金融资产。目前，民间借贷的资金来源已出现重大变化，自然人、企业法人、上市公司、商业银行、公益基金、风险投资基金等都参与其中。民间借贷的突出特点在于直接融资性，获取资金程序简单、快捷，以利益驱动为核心的，以市场机制为基础的金融活动，充分利用市场机制为导向，有利于弥补正规金融机构运行中的不足。

但民间借贷在发展中也存在一些问题。根据中国社科院《社会蓝皮书:2012年中国社会形势分析与预测》称，温州1100亿元民间借贷资金中，用于一般生产经营的仅35%。相当部分的借贷资金被用于房地产项目投资或集资炒房以及放高利贷、其他投机活动中。民间借贷的逐利性非常突出，同时。由于民间借贷的法律规制、风险防范机制不健全以及民间借贷纠纷易引发大规模群体性事件等对相当地区的经济的发展、社会进步和人民生活水平的稳步提高产生严重影响。

二、民间借贷存在的主要问题

(一)民间借贷行为及其管理缺乏法律依据

民间借贷行为往往具有投机性，具有追求高额利润的潜在动机，借贷过程简单，甚至仅以口头约定的方式进行，违约风险较大。此外，民间借贷的法制、服务等外部环境不健全的情况下，特别是在合同签署、担保措施、操作程序和法律效力等方面都不规范，不利于法律保护。相当多的民间借贷没有物权担保，主要以个人信用为保证，造成民间借贷的还贷风险极大。其约定的高额利息也违反了国家法律规定，得不到法律的保护。

当前我国没有专门的法律法规来规范民间借贷行为，人民法院在审理民间借贷案件时通常依据《民法通则》、《合同法》等民事法律规范的相关条款来处理。如《民法通则》第90条规定:“合法的借贷关系受到法律保护”、《合同法》第210条规定:“自然人之间的借款合同，自贷款人提供借款时生效。”这些关于民间借贷的法律条款内容过于原则、形式过于分散、没有形成体系，操作性差。这样容易导致法院在处理民间借贷案件时不统一，对类似案件不同的法院会做出差异性很大的裁决。为了正确审理民间借贷案件，最高人民法院颁布了《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》和《关于如何确认公民与企业之间借贷行为效力问题的批复》等几条司法解释，这些解释虽然在某种程度上承认民间借贷行为的合法性，但是仅是从民法的角度出发的，作为民事纠纷而做的解释，并没有从专业法规的角度进行规制。在当前民间借贷而产生的纠纷案件呈逐年上升的趋势下，已不能满足审判案件的需要。此外，在法律理论界，对民事性的民间借贷和刑事性的非法集资、诈骗、洗钱等犯罪的区分还存在相当大的争议，由于缺乏明确的法律依据，使法官在适用法律审判案件时，常感到无所适从，难以保证案件的审判质量。

(二)国家对民间借贷金融监管体制不完善

随着我国经济的持续快速增长，我国民间借贷也获得了快速发展。然而，我国金融当局对民间借贷的监管却几乎是空白。民间借贷市场是一个社会经济活动中自发形成的体制外金融市场，它游离于国家金融监管体系之外，中国人民银行等政府机构难以准确掌握其资金规模、价格、流向等实际运行情况，因而存在不可忽视的潜在危害。一方面，由于民间借贷具有隐蔽性、随意性和借贷双方的信息不对称性的特点，民间借贷都属于私人行为，具有一定的隐私性，资金借入者基于各种因素考虑通常不愿意对外透露借贷信息，而债权人也基于“财不外露”的思想，不愿向外透露借贷信息，从而难以对监管对象进行选择，信息的不对称性进一步加大了监管工作的难度。另一方面，我国金融监管主体多元化，小额贷款公司的监管主体是地方政府，对典当行、拍卖行的监管是在地方工商局，对大型融资担保公司的监管是在银监部门，各金融监管单位基于自身利益的考虑，政府往往也难以进行长期、有效的协调，毕竟对民间借贷监管必须有一套完善的、常态化的监管体系，临时性的协调机制难以保证对民间借贷风险掌控。

(三)民间借贷资本流通渠道不畅，大量流入非实体经济中，具有投机性

但近几年来，为应对世界性金融危机及抑制国内通货膨胀，国家实施了紧缩的货币与财政政策，民间资本流动渠道不畅，出现了四方面问题:一是高回报冲动，从传统制造业抽身转向炒地产、炒矿、炒股、炒贵重商品、炒农产品等，使实业产业不断“空心化”，以温州、山西、鄂尔多斯三地民间资本最为典型。二是逐利性激发，导致跨区域、跨世界流动加剧，民间资本参与市场竞争力空前提高，但盲目性引发的风险加剧，出现民间资本折戟现象。三是资金滚动诱惑，从各类炒作“游击战”转移民间借贷“阵地战”，使民间融资风生水起，在全国不少地方掀起全民放贷高潮，民间资本隐患不断显现。四是体制性钳制，民间资本投资途径狭窄。

国务院于2005年2月和2010年5月先后两次颁布了“鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见，鼓励和引导民间资本进入法律法规未明确禁止准入的行业和领域。规范设置投资准入门槛，创造公平竞争、平等准入的市场环境。市场准入标准和优惠扶持政策要公开透明，对各类投资主体同等对待，不得单对民间资本设置附加条件。但长期以来形成的行业壁垒和身份歧视难以在短期发生改变，民资进入国有垄断行业仍步履维艰。从最近相关媒介发布中国企业500强，绝大部分都是国有企业，庞大的民间资本若找不到适合的投资出路、势必形成经济上的“堰塞湖”，一旦决堤，对宏观经济将产生巨大的负面冲击。

三、化解民间借贷问题的对策

(一)制定并完善民间借贷相关的法律法规

鉴于当前我国关于民间借贷的法律规范过于零散、过于原则性，没有形成一个体系，为了增加民间金融供给，打破现有金融垄断，提高金融整体效率，引导经济良性发展，尽快制定适应民间借贷规范发展的法规和管理办法，赋予民间借贷主体及相关行为应有的法律地位，为民间借贷构筑一个合法的法制环境。

明确民间借贷的法律地位，解决的是其合法性问题，在当前民间借贷专业性法规缺失的情况下，可以先参照相关民事法律规范和司法解释，并在总结审判经验的基础上尽快制定《中华人民共和国民间投资促进法》和《中华人民共和国民间借贷法》。在相关法律法规制定和完善过程中，应注意公民私人信息保护和借贷信息公开的平衡，特别是出资人隐私的的保护，同时，对借贷资金的流向应公开，出资人有知情权和异议权。明确监管主体、职责和程序，规定民间借贷登记备案制度等。注意与刑事法律相衔接，以用于借贷的资金来源不同为基点，在民事法律规范和刑事法律规范中做出正确选择。借贷的资金大体上有三种来源:自有储蓄;非法向不特定的多数人吸收资金，并许诺支付一定利息;用于借贷赚取利差贷款资金。对后两种来源的借贷资金，侧重于通过刑事法律加以规制。

(二)完善民间借贷金融监管体制

民间借贷金融监管是民间借贷健康发展的重要保障。既要从法律上明确民间金融的监管主体，并也要注意发挥民间金融行业协会的自律监管作用。

监管主体和司法机关依法履行管理职责，完善借贷备案与信息登记制度，建立监测样本点信息采集体系以及包括民间借贷资金投向、利率水平、借贷期限、借款形式、抵押或担保形式、借款偿还情况等在内的民间借贷监测指标体系，建立对放债大户的跟踪监测调查制度和民间借贷群发性异常变动情况调查制度，及时掌握民间借贷的动态变化。加强担保中介机构监管，要求民间借贷中介按期披露财务状况、资金用途、运用效益等情况，对借贷人违反合同规定，随意改变借款用途的或逾期归还贷款的，应披露其不良信用记录并重新评估其信用等级。建立民间借贷利率定价机制。相比于实体经济正常的利润空间而言，民间借贷利率普遍较高。过高的民间借贷利率不仅制约了实体经济的发展而且极易造成借贷资金链断裂，贷款人承担高风险并得不到法律的保护。建立民间借贷利率定价机制，有助于遏止民间借贷中的“高息”投机行为，维护经济安全和社会稳定。高度关注金融突发事件，加强对社会金融活动特别是非法集资活动的监测，及时掌握社会金融活动及风险状况。采取有力措施，加强对民间金融的监控与管理。加强服务体系建设，营造民间借贷发展的服务环境。鼓励公证机构和律师事务所开展民间借贷合同公证、民事纠纷法律咨询、代拟民间借贷合同等业务，为民间借贷提供良好的法制环境和服务环境。

(三)拓宽民间借贷资本流通渠道，引导民间借贷资本流向实体经济

进行金融体制改革，降低民间资本进入金融领域的门槛。提高民间资本在城市中小商业银行与农村信用社 (合作银行)股本比例;有条件的允许民间资本直接收购农村信用社(合作银行)、城市中小商业银行;规范引导当前规模庞大的民间借贷资本，整合成为合法的民间金融组织，使地下金融活动公开化、透明化;鼓励并大力推广村镇银行、农村和社区资金互助社等小型金融机构，构建多种所有制结构相结合、良性互动的金融组织体系，使全社会金融活动始终处在国家宏观调控范围，确保金融持续平稳运行。

鼓励民间借贷资本向农村转移。当前，我国农村经济发展缓慢，但发展潜力很大，突出问题是缺乏资金投入。政府应在加大农村土地、林权等方面流转改革力度，扩大土地流转范围，延长土地转让与承包期限的基础上，积极鼓励民间资本流向农村，发展农村经济，投资兴办各类特殊农业产业区，发展高效优质种、养殖业，促进农业产业规模化、集约化经营，推动农村升级与调整，从根本上改变我国农业落后现状。

各级政府设立各类市县级民间资本投资服务中心，以信息化为纽带，创建投融资对接平台，根据社会经济发展实际，确定并及时发布民间投资产业目录，发挥桥梁作用，将民间资本引入有发展潜力的项目中，避免实体经济空心化;允许民间资本进入城镇各项社会事业改革，如鼓励民间资本进入社会养老体制改革，提高养老服务水平，同时，鼓励民间资本进入幼儿教育，利用民间资本，大力发展学前教育，提高人口素质，各级政府在审批、税收、用地等方面应给予优惠政策。此外，鼓励民间借贷资本进入城市批发、零售、物流、电子商务等一体化的商贸服务领域;允许民资进入自来水、燃气、公共交通、道路改造等市政建设领域，民间借贷资本为城市建设提供资金支持。

根本上说，民间借贷资本的出路很大程度上是一个“国退民进”的过程。国家要有向民让利的勇气和魄力，促进民营经济在社会各领域的发展，使民营经济真正成为市场经济中最活跃的主体。

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