从《党政机关公文处理工作条例》的发布看党政公文的统一

文/邵明媚

2012年4月16日，中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布通知，发布《党政机关公文处理工作条例》，正式宣布党政公文实现统一，标志着党政公文向统一方向取得的实质性进展和成果。细观《条例》，党政公文从形式到内容，实现了全线统一。主要表现在以下几个方面：

1.文种的统一。原来党政公文分别有13和14个公文种类，其中分别有4个特有文种 （党的公文：决议、指示、规定、条例；行政公文：命今、通告、议案、意见）、1种基本相同文种 （党的公文：公报；行政公文：公告）、9个完全相同文种 （其他）。如今经过综合取舍后，《条例》文种共15个，保留了原来行政公文的全部13个文种，和党的公文中决议和公报2个文种 （决议、公报），舍弃了指示、规定、条例三个党的公文之原有文种。

2.格式的统一。原来党政公文最令实际使用者不便的就是公文的格式存在诸多细微的差别，即使是专职负责公文处理的老手，都难以区分二者不同。尤其是在需要经常对党政不同部门行文的单位，格式混用迷乱现象屡见不鲜。如今这种烦恼不再。《条例》的发布，终结了党政公文纯粹意义上的外观不同现象，使党政公文完全统一。

3.处理流程的统一。原来党政公文规范中，均没有对公文处理流程做出非常明确的规定性说明，只是从章目设立中可见端倪。如今《条例》章目非常清晰地说明公文处理流程为：公文拟制、公文办理、公文管理。而且非常清晰地说明每个流程环节都包含哪几个流程节点，如公文拟制包含公文起草、审核、签发等；公文办理包括发文办理、收文办理、公文传递等。公文处理流程体系变得非常清晰明了。

4.管理外延的统一。原来党政公文管理的界定很不清晰，外延很不一致，且与其他公文事项如公文保密、公文归档等存在概念上下位不明确、交叉混乱等问题，如今党政公文对公文管理的认识取得了一致，而且对公文管理的外延做了非常清晰明确的说明，在原来公文翻印、复印、用印、专职专责等概念基础上，公文的立卷归档、密级公文的处理都被纳入到公文管理的概念中。公文管理的外延得到科学扩展。

5.概念的统一。原来党政公文的概念，乍看相同，细看存在差异。差异主要在于使用的主体不同，一为党的机关，一为行政机关。但是公文的本质属性，如工具性、公务性、规范性等完全一致。如今就是根据公文的这些本质属性，将党政公文的概念加以统一，还公文的本来面目，不再因使用主体不同而进行人为分类。

6.原则的统一。党政公文原本就在处理原则、行文原则、保密原则等方面高度一致，只是在某些具体规定和语言措辞方面存在不同。如今在原本一致的基础上，合并同类项，增加补充项，变得更加全面更加完善。

《条例》的发布不仅宣告了党政公文的全线统一，更体现了党政机关公文改革实践尊重公文本质、尊重公文生命规律的科学性。根据公文的工具性、公务性、规范性等本质属性，而不是使用主体等特殊属性，来定义公文，说明党政机关公文认识视角的变化，从自身角度出发看待公文的自我本位，已经变为从公文角度看待公文的公文本位。公文就是公文，本身不带有机关属性，这是党政机关公文认识的最大进步。明确公文处理流程体系，是党政机关尊重公文生命规律的一大体现。公文从产生到消亡或归档，存在一定的生命规律，处于不同的生命阶段：产生阶段、运转阶段和终结运转阶段，即拟制阶段、办理和管理阶段、消亡或静止 （归档）阶段。从公文生命规律角度，明确公文处理流程体系，进行起草、校核、签发、立卷、归档、复印等公文处理节点的阶段划分，充分体现了公文处理的规律性，更体现了党政机关尊重科学、尊重公文的思想进步。

《条例》的发布，仅是党政公文统一步伐的一步，相信以后会有更大进展，其它公文也要和党政公文统一。在实际公文处理过程中，肯定还会遇到或这或那的问题，党政机关肯定还会出台各种相关的补充性规定，使之更加完善。随着电子公文的快速发展，相信党政机关也会破除各种职能壁垒和技术壁垒，在不久的将来出台统一的电子公文相关规范。