试论对见义勇为行为的行政补偿*

易芙伊

(中国人民大学法学院，北京100872)

自古以来，见义勇为一直是人们所倡导的传统美德。在当今社会，也不乏勇斗歹徒、抢险救灾的英雄事迹，但同时暴露出的一些社会问题却让人感到心寒。许多见义勇为者因自己的英勇行为而受到利益损害，侵害人和受益人常常因自身条件有限无法赔偿或弥补见义勇为者的利益损害，国家公力救济又跟不上，容易导致见义勇为者不仅要自己承担受到的利益损害，而且给家庭生活造成了巨大的负担。人们将这种现象称为“英雄流血又流泪”。对这些见义勇为者及其家属，如果国家不给予适当补偿，社会正义就难以得到体现和伸张。因此，有必要构建对见义勇为行为的行政补偿制度，切实保护见义勇为者的合法权益，维护社会的公正。

一、行政法视角下的见义勇为行为

目前民法学界普遍认为，见义勇为行为产生的民事法律关系主要包括：一是见义勇为者与侵害者之间的侵权法律关系。根据《民法通则》第128条、第129条对正当防卫和紧急避险制度的规定，见义勇为者实施见义勇为行为造成侵害人或第三人的损害，可以免除或减轻民事责任。根据《民法通则》第109条的规定，见义勇为者实施见义勇为行为遭到侵害人伤害的，侵害人应当承担赔偿责任。二是见义勇为者与受益人之间的无因管理关系。根据《民法通则》第93条对无因管理行为的规定，见义勇为者在实施见义勇为行为时，为了避免他人的利益受到损失，在没有义务的前提下自愿为他人利益而为的行为，因而可以要求受益人偿付必要费用。笔者认为，我国民法对于调整见义勇为行为产生的民事法律关系起了重要作用，但这还不够，还应考虑到见义勇为行为的特殊性即它与国家行政机关之间的法律关系。公民的合法权益和公共利益遭受侵害时，国家有及时保护的法定义务和应尽的社会职能，由于现实生活中的一些客观情况，公民无法及时获得国家行政机关的救助，而见义勇为者实施了救助行为，及时制止了危害的发生或减轻了危害的程度，是在没有法定义务职责下代替国家行政机关履行职责、自愿协助管理公共事务的，弥补了国家行政机关履行义务的不足，保护了公民的人身安全、人身自由和合法财产，维护了社会的安全和秩序。因而，见义勇为行为一定程度上属于广义上的行政协助行为。

传统观点认为，行政协助仅指行政主体之间的协助，即行政主体在公共管理过程中，由于自身条件的限制不能单独实现管理职责时，向另一方行政主体提出协助请求，从而由被请求行政主体履行或者由请求行政主体和被请求行政主体共同执行的一种具体行政行为。笔者认为，现代行政程序赋予了行政相对人参与行政活动的权利和义务，行政相对人可以合理运用自己的权利协助行政主体履行行政职能，既可以实现和维护自己的行政利益，又能够帮助行政主体提高行政效率，对推进行政民主化进程具有重要意义。因而行政协助应从广义上理解。广义上的行政协助应包括行政协助和行政相对人的协助，前者主要指行政机关之间的协助，后者则是行政相对人对行政行为的协助。

二、对见义勇为行为的行政补偿

作为一种广义上的行政协助行为，见义勇为行为在一定程度上维护了社会公共利益和公共秩序，作为公共利益的代表者和维护者，国家在保护公共利益和维护公共秩序时所支出的费用应属国家财政范围，因此，见义勇为者可以对实施见义勇为行为中所遭受到的损害提起行政补偿请求，由国家财政承担。

行政补偿是指国家行政机关及其工作人员履行行政职责时，因其合法行为给无义务的特定公民、法人或者其他组织的合法权益造成损失的，依法由国家给予补偿。关于行政补偿的理论，目前法学界大都赞成社会公共负担平等说。该学说认为，国家在任何情况下都应平等地为全体公民设定义务，若一些公民因国家的行为而承担的义务超过相同情况下的其他人时，国家应调整和平衡这种义务不均衡现象，对承担额外义务的公民给予行政救济。国家行为的受益者是社会全体公民，那么国家行为的损害也应由社会全体共同分担，不应由少数公民承担。显然，见义勇为者所遭受的损失是他对公共利益的一种额外负担。作为普通公民，见义勇为者已经履行了基本的法定义务，与其他公民相比，他承担了较多的公共负担。根据社会公共负担平等说，国家应补偿见义勇为者的额外负担，使见义勇为者对公共义务的负担恢复到实施见义勇为行为前的同等状态，从而实现公民公共负担的平等。

三、现行法律制度对见义勇为行为保护的缺失

(一)我国目前没有制定一部专门的见义勇为法。

我国对见义勇为行为的保护和补偿制度，在法律层面上只体现在零散的地方性规范文件中，并没有制定统一的见义勇为法。由于各地对见义勇为行为概念的界定、对见义勇为行为补偿标准的设定以及对见义勇为行为确认部门和确认程序的规定不同，致使各地方在见义勇为保护和补偿方面缺乏统一性和公正性，在司法实际操作中困难重重，甚至根本难以实现，严重影响了法律公正和社会正义的实现。

(二)民法对见义勇为行为保护的局限。

《民法通则》第109条规定了由侵害人进行赔偿、受益人给予适当补偿的原则。笔者认为，见义勇为者实际上处于两种民法上的债权关系中：一是因见义勇为者所遭受到的损害是由侵害人直接造成的，从而构成了侵权之债;二是见义勇为者的损害与其救助行为有相当的因果关系，从而与受益人之间构成了无因管理之债。因而见义勇为者就其损害享有两种请求权。在现实生活中，有可能出现没有侵权人、不能确定侵权人或者侵权人和受益人没有足够的赔偿或补偿能力等情况，见义勇为者的损失不能从侵权人和受益人那里得到足够的赔偿或补偿，因而单纯依靠民法不能有效解决见义勇为者的损失问题。所以，需要通过国家财政来弥补见义勇为者的损失，以维护见义勇为者的合法权益，使其家庭的生活水平至少保持在见义勇为者实施见义勇为行为之前的状态，以切实保障见义勇为者的合法权益，从而使社会中更多的人都愿意实施见义勇为行为。

四、对见义勇为行为行政补偿制度的若干构想

(一)专门制定一部关于见义勇为行为的行政补偿条例。

笔者认为，要从根本上解决“英雄流血又流泪”的社会问题，需尽快出台一部由国务院制定的行政法规，如《见义勇为行为行政补偿条例》，对见义勇为者的损失进行补偿。在条例中应统一明确见义勇为的概念，确认见义勇为行政补偿的原则、指定管辖的部门，保障补偿经费的来源以及规定补偿的原则和补偿的途径等，为见义勇为者提供基本的权益保障，使其损失得以弥补，实现社会公平正义。

(二)见义勇为行政补偿的原则和范围。

笔者认为，见义勇为行政补偿的原则应当是国家补偿和侵害人赔偿、受益人补偿相结合。一方面，在侵害人赔偿和受益人补偿无法完全实现的情况下，作为对见义勇为者救济的最后一道也是最坚实的一道防线，由国家对见义勇为者进行补偿。另一方面，在侵害人和受益人没有主动对见义勇为者进行赔偿或补偿的情况下，由国家先主动向见义勇为者进行补偿，然后再由政府出面向侵害人和受益人进行追偿。在行政补偿范围方面，应该采用完全补偿原则。所谓完全补偿原则，是指对见义勇为者在其见义勇为行为中所遭受的损失进行全部补偿。见义勇为者有财产上损失的，应补偿其财产上的损失;见义勇为者受到伤的，应补偿其医疗费用及医疗期间的工资损失;见义勇为者致残的，除补偿上述费用外，还应评定伤残等级，使其享有国家工作人员因公负伤的待遇;见义勇为者死亡的，还应向其家属补偿前述医疗费用和丧葬费，并发放抚恤金。以上工资、丧葬费及抚恤金补偿标准应参照各地的生活消费水平和工资水平。

(三)见义勇为行政补偿的行政主体及形式。

笔者认为，见义勇为行政补偿的行政主体应为地方人民政府或其职能部门。此处的“地方”可以是地级行政单位的市，也可以是县级行政单位的市、县。地方人民政府是地方国家权力机关的执行机关，也是地方各级国家行政机关，负责组织和管理本行政区域内的一切行政事务。地方政府的职能部门是地方政府根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和工作需要设立的，受本级人民政府的统一领导，并且受上级人民政府主管部门的领导或业务指导，可以说是本级地方政府行政事务的具体执行单位。相较于中央人民政府，地级或县级行政单位的地方人民政府管辖范围要小得多，能对各自的地方事务进行更有效的管辖。通常见义勇为行为是发生在一个特定的地方的独立事件，具有较强的地域性，因此由地级或县级行政单位的人民政府或其职能部门对见义勇为者进行行政补偿，有利于使补偿得以真正实现。但若地级或县级地方政府及其职能部门由于资金不足等客观条件无法满足对见义勇为者的行政补偿要求时，可以请求上一级行政机关，即省级人民政府及其职能部门对见义勇为者进行补偿。

(四)见义勇为者获得行政补偿的途径。

笔者认为，见义勇为者获得行政补偿的情形主要有两种：一是行政补偿主体主动对见义勇为者做出补偿。二是行政主体未能及时对见义勇为者进行补偿，见义勇为者本人或者家属向行政主体提出行政补偿申请。对于第一种情形，许多学者都将行政补偿纳入具体行政行为来研究，因而应遵循一般具体行政行为的程序，行政机关应主动对见义勇为者及其家属补偿。首先，行政补偿主体对见义勇为者或家属发出补偿通知，通知中应列明行政补偿范围，即具体的补偿项目和补偿数额等，并在通知中列明见义勇为者或家属陈述意见的权利及时限。其次，应当听取见义勇为者或家属的意见，说明理由，答复意见。再次，作出补偿决定，并告知行政复议或行政诉讼的权利及实现。最后，待当事人确认无误，且与行政机关达成一致后，行政机关可向当事人进行补偿。对于第二种情形，见义勇为者或家属可以通过自行申请，请求行政主体进行行政补偿，即享有对行政补偿的请求权，并且可以通过以下程序实现其请求权。首先，见义勇为者或其家属以书面方式向见义勇为行政补偿行政主体提出行政补偿的正式申请。申请书中，应说明其见义勇为行为的整个过程，即要求行政补偿的事实理由，以及要求补偿的金额。其次，行政主体在收到申请书之后，应对其进行审查，确认见义勇为者的见义勇为行为，作出拟补偿决定并告知申请人。再次，行政主体应听取申请人的意见，在此基础上对补偿事宜作出决定，并告知申请人行政复议和行政诉讼的权利以及时限。最后，当事人对补偿决定不服的，可以向其上一级人民政府申请行政复议，或者向同级人民法院提起行政诉讼，对行政复议结果不服的还可以提起行政诉讼。通过行政复议或行政诉讼的方式取得见义勇为者应获得的行政补偿。然而，由于第二种情形相当于是在第一种情形无法实现的基础上采取的补救措施，而且程序比较复杂，如果最后真的诉诸于行政诉讼会给见义勇为者的家庭带来更多的不便，且很可能会由于没有及时对见义勇为者进行补偿而造成更严重的后果。因此，笔者建议，见义勇为行政补偿的行政主体应积极主动地对见义勇为者做出行政补偿。

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