建立南宁市农村公共卫生应急体系的对策探析

●吴欢欢

作者：吴欢欢，中共南宁市委党校管理教研室教师，邮编：530007

近年来农村突发公共卫生事件明显增多,面临巨大的考验。在市场经济条件下，许多地方企业逐步向农村延伸，这些小企业小作坊安全意识薄弱，不重视环境保护,导致部分农村环境污染严重，这也加大了农村公共卫生突发事件发生的可能性。同时，随着农村劳动力向城市转移，形成了大量的农村流动人口，人口的流动务必会带来疾病的传播。村民缺乏基本的健康常识和保健知识，并且村庄坐落分散、交通不便、信息闭塞，一旦发生突发公共卫生事件，往往引起大面积的传染和不必要的恐慌，甚至引起公共安全事件，从而放大对社会的冲击。例如，2005年7月，四川174人感染猪链球菌,34人死亡，引起全国百姓恐慌，导致大量猪肉囤积；2006年8月,毒蚊奇袭山西运城，5天内导致65人感染，19人死亡，引发了当地的乙脑疫情；同样是在2006年8月，甘肃省陇南市徽县水阳乡368人查出血铅超标，其中14岁以下的儿童149人，徽县有色金属冶炼有限责任公司则是此次事件的“元凶”；2010年4月，广西全州县手足口病疫情暴发，陆续有14名婴幼儿因感染性疾病死亡，这14名病死婴幼儿全部来自乡村，死亡前全部接受过乡村卫生所的治疗，他们在紧急送到县级医院抢救2到16小时内死亡。这些事件经媒体报道后受到全社会的广泛关注。

虽然当前许多省市已经把公共卫生应急管理体系的建设列入政府工作议程，但该体系主要以城市应急反应主体为研究目标，对农村突发公共卫生事件的关注则较少。而且，在面对突发公共卫生问题时，农村地区缺乏有效的应对措施，为进一步演变成社会稳定隐患埋下伏笔。因此，如何建立有效的农村应急管理机制、提高政府及社会的危机处置能力，成为我国面临的重要任务。本文将通过对南宁市农村卫生工作现状和公共卫生服务体系建设情况进行调研和分析，总结经验，发现不足，深入思考当前南宁市农村公共卫生应急工作所面临的困境，为构建科学可行的农村公共卫生应急体系提供可靠依据。

一、南宁市农村卫生工作的现状

农村卫生是卫生事业发展的三大战略重点之一。南宁市农村卫生工作是以县医院、妇幼保健院、卫生防疫站（疾病预防控制、卫生监督机构）为依托，以乡（镇）卫生院为枢纽，以村卫生所为基础，逐步形成了农村三级公共卫生服务网络，承担着全市168.8万农村居民身心健康、生命安全的重任。经过多年努力，南宁市公共卫生服务网络日趋完善，基本实现村村有卫生所，基础疾病控制、传染病防治、预防免疫、健康教育等工作取得了显著成效。

截止2011年底，全市102个乡镇，设卫生院123个，床位总数5527张，共有卫生人员6827人；全市1392个行政村，设村卫生室2318个，执业(助理)医师265人，乡村医生3739人。乡、村两级卫生服务网络基本健全。

2010年，南宁市不断加强新型农村合作医疗制度建设：一是提高筹资标准，由上年每人每年100元提高到150元。其中：中央财政补助60元，自治区财政补助37元，市财政补助10元，县（区）财政补助13元，参合农民个人缴费30元。二是合理调整补偿方案。适当提高封顶线和实际补偿比例，基金补偿封顶线基本提高到4万元以上，高于“参合农民住院最高补偿达到当年农民人均纯收入的6倍以上”的目标。三是选定武鸣县、横县、宾阳县、隆安县和邕宁区为门诊统筹试点县（区）。各试点县（区）制定《门诊统筹实施方案》，并启动门诊统筹报销试点。四是加强信息化建设。从农村卫生经费安排74万元，为县、乡两级经办机构各配置一套电脑及票据打印机，为加快新农合信息系统建设充实硬件设施。全市12个县（区）全部开展新型农村合作医疗（简称“新农合”），覆盖农业人口507.02万人，有469.36万农民加入新农合，参合率92.57%，本年度共筹集新农合基金8.72亿元（含历年节余）。至2010年末，全市参合农民累计受益213.86万人次，支出新农合基金总额5.71亿元，其中，住院补偿4.96亿元，门诊补偿4474.40万元，其他补偿3021.10万元，资金使用率80.54%，住院补偿比为42.91%，受益率45.56%。资助农村五保户、残疾人、低保对象及农村独生子女户27.06万人参加新农合，资助金额811.72万元。住院统筹基金最高支付限额4万元以上，达到农民人均纯收入6倍以上的医改目标要求。

为了不断完善农村公共卫生服务体系建设，确保农村卫生事业健康发展，南宁市主要从以下几个方面开展工作：

（一）实施卫生健康惠民工程,不断提高公共卫生服务能力

近年来,南宁市积极加强公共卫生建设,在建立健康档案、关爱农村妇女和疫情管理等方面,创新举措，真抓实干，进一步提高了南宁市农村公共卫生服务能力。建立健康档案方面：至2010年末，各基层医疗卫生机构开展居民健康档案建档、健康教育、传染病报告、老年保健、慢性病管理以及精神病管理等9项基本公共卫生服务项目，为203.55万城乡居民建立个人健康档案，城市居民健康档案规范化建档率41.36%，农村居民健康档案建档率26.19%。关爱农村妇女方面：2010年，马山县成为自治区农村妇女“两癌”普查试点县之一，除白山镇、百龙滩、乔利乡外，在其他乡镇全面铺开“两癌”（宫颈癌、乳腺癌）检查。疫情管理方面:出现重大疫情时，由市卫生局组织医疗卫生机构迅速开展防控工作，对全市疫情防控进行全面督导。加强疫情监测报告，实行疫情日报告制度，并由疾控机构每日对网络直报系统信息进行审核分析，着重抓好聚集性病例的处置，对出现聚集性病例的区域，采取隔离治疗病例、消毒等控制处理措施，有效控制疫情蔓延。加强培训，提高应对能力，组织专家开展重症病例的早期识别、流行态势等方面研究，指导临床救治及防控工作。2010年，全市突发公共卫生事件网报55起。其中：较大事件1起（死亡2人），一般事件50起（手足口病占20起），未分级事件4起；全年无特别重大、特大事件发生。网络直报系统传染病自动预警信号2756条，排除2703条，疑似事件53条，均及时通知相关业务部门处置。

（二）加快乡镇卫生院、村卫生室的基础建设步伐

2006—2010年，中央共安排南宁市乡镇卫生院基础设施建设项目98个，投入达7580万元，建设面积8.87万平方米。中央投入2737万元装备，包括X光机、骨科牵引床、生化仪、B超、血球细胞仪等乡镇卫生院基本医疗设备。2009年以来，中央和自治区共投入2018万元，平均每个行政村1.45万元，用于购买村级卫生室设备，其中0.45万元用于信息系统建设，其他用于购买急救箱、诊察床、高压灭菌锅等基本设备。从2010年起，开展村卫生室规范化建设，自治区财政投入1.1136亿元，对全市1392个行政村建设80—100平方米的标准化村卫生室。全市乡镇卫生院、村卫生室的整体面貌焕然一新，为村民创造了良好的就医环境。乡村医疗设施的配备、医疗资源的整合，为村民就近、就急看病治疗提供了便利，有力保障了广大农民群众的身心健康。

（三）加强乡村医生队伍建设

乡村医生这一农村最基层医疗服务群体发端于20世纪五六十年代，与农村三级医疗卫生网、合作医疗制度一起被称为中国农村卫生工作的“三大支柱”。只有不断地提高乡村医生的服务素质，才能筑牢农村卫生服务网的“网底”，从根本上保证农村居民获得均等化的公共卫生服务和安全、有效、方便、价廉的基本医疗服务。一是提高乡村医生待遇，根据自治区财政厅、卫生厅印发的《广西壮族自治区乡村医生待遇补助暂行办法》，各县区积极筹措补助资金，对乡村医生的补助从原来每人每月30元提升到300元。二是加强农村基层医疗卫生人员培训，启动实施高等医学院校农村订单定向免费培养项目，2010年为全市20个乡镇卫生院各招收1名定向免费全科医学本科生；开展乡镇卫生院全科医生培养工作，2010年为卫生院培养了157名全科医生；利用中央专项资金开展农村卫生人员培训，2006年—2010年，共投入培训经费348万元，培训乡镇卫生院院长623人次，卫生院业务骨干1570人次，乡村医生8083人次。

二、南宁市农村公共卫生应急体系建设存在问题

为全面了解南宁市农村卫生公共现状，认真分析其存在的问题，为建立健全农村公共卫生应急体系提供政策依据，笔者对南宁市部分乡镇卫生院和村卫生室进行了抽样调查分析，发现存在问题主要有以下几点:

1.农村公共卫生管理薄弱。部分乡镇卫生院条件差，设施简陋，防保医护人员素质低，少数卫生院医疗设备如B超、X光机等未能按时定期检修，专业医护人员流失严重，人才匮乏。村级卫生室条件更加简陋，由于缺乏基本医疗设备和职业医护人员，大多数村级卫生室无法开展医疗救助，只能提供日常保健等医疗服务。在调查中发现，部分乡镇卫生院“有整洁的病房，无治病的医生”，多数村级卫生室只有赤脚医生和保健药箱。乡镇、村两级卫生机构“治病救人”功能的萎缩，使得农村三级医疗网络出现严重断层，呈现出了“线断网破”的状况。

2.应急处理机制不健全。南宁市乡镇、村两级公共卫生应急体系尚处于空白阶段，疾病预防和控制中心突发事件应急处理预案尚未建立。乡镇卫生院和村卫生室缺乏专业的疾病预防控制队伍和应急救援队伍，不具备应对重大疫情的能力。县级卫生机构成为农村地区应对突发公共卫生事件的主要力量。由于县级卫生机构远离村庄，并且缺乏受过系统训练的现场流行病学专业人员，在开展突发公共卫生事件应急救援时，处于被动状态，难以及时、有效地遏制病情，甚至可能出现因为误诊、误治等导致突发公共卫生事件的蔓延、扩大的情况。

3.疫情信息网络不够完善和畅通。南宁市的疫情报告制度是严格且有效的，特别是在传染病疫情和妇幼保健方面，有着非常成熟的疫情直报体系，各乡镇卫生院均配备相应的网络设备和指定的信息报送人员，然而在重大疫情的报告方面，部分地方政府仍然存在瞒报、漏报、迟报的现象，这严重影响了应急决策的效率。由于疫情信息披露制度的不健全，导致民众无法及时了解疫情情况，不利于权威信息的传播，容易引发谣言流言，影响公众情绪。

4.对公共卫生知识和突发事件防控的宣传教育不到位。由于农村居民长期缺乏公共卫生和个人保健知识，在个人、家庭和环境卫生方面形成一些不良习惯，又容易轻信流言蜚语，因此，一旦发生传染性的疾病，则容易产生心理恐慌，出现大规模传播的危险。因此，应针对村民的知识层面，用简单易懂的方式普及疾病预防、避险自救、防灾减灾等防护知识，加大宣传教育的经费投入，为农村公共卫生应急体系的建设奠定良好的群众基础。

三、构建南宁市农村公共卫生应急体系的思考

通过对南宁市农村公共卫生工作的回顾可以发现，南宁市在应对农村突发公共卫生事件方面仍存在许多不足之处。根据南宁市实际，结合发达国家的先进经验，进一步加快南宁市农村公共卫生应急体系的建设。

（一）南宁市农村公共卫生应急体系的构建

1.进一步健全南宁市农村三级公共卫生医疗服务网络。健全农村三级公共卫生医疗服务网络是一项系统的工程，各级政府和相关卫生部门应当合理地配置城乡公共卫生资源，引导资金、设备、人员向农村卫生工作一线流动。一是要明确责任，进一步完善农村三级医疗卫生服务体系建设，着力解决职能不明确、功能不完善等问题，落实财政投入和人员定编等政策，促使县、乡、村三级卫生部门各尽其责，形成科学有效的处理农村突发公共卫生事件的基础；二是要整合医疗资源，加大经费投入，彻底改变乡镇卫生院医疗水平较低、基本科室不健全，村卫生室设备简陋、专业人员缺乏和管理薄弱等问题。

2.制订应对突发重大公共卫生事件的预案。针对南宁市农村地区的实际情况和可能出现的突发公共卫生事件，按照“防治结合、以防为主，平战结合、应急为主，条块结合、以块为主，群专结合、以专为主”的原则，由地方政府牵头，卫生、防疫、公安等相关部门联合，根据严重程度、危害程度、涉及范围和社会反应程度等内容制定控制措施和处置办法，形成实效性强、操作性强的应对突发公共卫生事件预案。

3.建立应急救治机构和队伍。首先，要建立健全县、乡两级的突发公共卫生事件应急机构，落实人员编制、经费、办公设施等问题，加强对疾病控制、环境、公共卫生等方面的监督监管，同时，加强对应急机构人员的培训，尤其是现场处置能力和疾病预防控制能力的培训，造就一支专业技术过硬、工作作风扎实的应急专业队伍，定期组织应急演练，增强应对突发事件的处置能力；其次，要加强部门之间、地区之间的联防联控机制，有效衔接各级政府、卫生部门、应急中心的工作，避免因沟通问题而错过应急最佳时机；最后，要健全农村突发公共卫生事件的信息上报制度，配备独立的网络信息系统，对信息的收集、整理、报送、统计和发布工作进行科学管理，对瞒报、漏报、迟报的单位进行问责。

（二）确保南宁市农村公共卫生应急体系建设的政策措施

1.进一步落实责任，强化各级政府预防和处置突发公共卫生事件的职能。各级地方政府要深刻认识到突发公共卫生事件的危害性，“认真贯彻落实《突发事件应对法》、《传染病防治法》、《食品卫生法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《国家突发公共事件总体应急预案》和《国家突发公共卫生事件应急预案》，并据此制定符合地方实际的实施办法和实施细则，使农村公共卫生应急工作有法可依、有章可循，保证突发公共卫生事件得到及时、快速的处理和控制。”要将乡镇卫生院、村卫生所的建设纳入南宁市公共卫生体系建设的总体规划，加强对新型农村合作医疗的管理，加大城乡统筹工作力度，不断改善农村居住环境和生态环境，提高农村公共卫生水平，重点对农村食品加工企业、农村学校食堂卫生和农副产品流通市场的卫生监管，从源头上遏制群体性公共卫生事件的发生，不断提高应对各类突发公共卫生事件的能力。同时，要充分发挥县、乡镇两级政府的管理职能以及村民自治组织的作用，层层落实责任，切实履行职责，形成县、乡、村三级突发公共卫生应急机制，做到突发事件早发现、早处理，将损失降低到最小。

2.加大经费投入，为农村公共卫生应急体系建设提供物质保障。加大对农村公共卫生应急工作的资金投入，建立应急资源储备制度。物资的储备要实行数据管理和动态调配机制，做到因地制宜，常备无患。做好农村公共卫生应急资源的整合利用，建立多元化的物资储备方式，“一是对部分公用性较强的应急装备集中购买、集中调度，以利于提高配备标准和利用率；二是加强各部门应急装备信息沟通，构建公共卫生应急资源信息网络平台；三是用市场经济手段解决应急药品的储备供应问题”。要妥善解决应对突发事件所产生的各项费用，地方政府应起到敦促和协调的作用，为病人和医疗机构解决后顾之忧。对于贫困地区和经费不足的地区，政府可以通过动员社会力量建立灾害救助基金会等形式，筹集资金解决医疗救治费用、应急物资购买等问题。

3.拓展宣传教育的方式方法，加强对村民的卫生、保健、应急、防护知识培训力度。“健康教育被医疗界认为是预防服务，不仅能降低个人和家庭风险，而且能防范公共风险，具有低成本、高效益的特点，是政府应当提供的纯公共产品。”各级政府和卫生机构应充分利用宣传教育的形式，以电视、广播、知识讲座、文艺下乡活动、印发宣传手册等为载体，在农村基层开展卫生保健教育和应急知识宣传，为村民提供疾病预防和应急自救等知识，引导村民养成良好的卫生习惯并科学地对待突发事件，增强村民应对突发公共卫生事件的意识和自救能力，为建立农村公共卫生应急体系奠定基础。同时，进行必要的心理干预，尽快弥合病患者、伤残者及其家属的心理创伤。

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