参与式预算：管住政府“钱袋子”

蔡瑛

政府的财政资金，是“众人之财”，预算就是政府用“众人之财”办“众人之事”。怎样才能保证政府把“众人之财”合理地用于办“众人之事”？

从2005年开始，我省温岭市的新河、泽国两镇率先“试水”公共预算改革，充分发挥人大制度的优势，有序组织人大代表和社会公众以民主恳谈为主要形式参与政府年度预算编制讨论，人大代表审议政府财政预算并决定预算的修正和调整，形成了对预算开展实质性审查监督的“参与式预算”。

让直接民意发挥作用

“农村文化设施建设资金少，中共十七大提出要大力发展文化产业，现在村民的收入增加，对文化的需求增加，建议要增加农村广场建设，更换健身器材，加大对远程教育、农村图书室的投入。”

2012年1月11日，在温岭市泽国镇第二中学的多媒体教室里，122号民意代表、泽国中学教师柳丹鸣向在座的187名民意代表、123名市镇两级人大代表及镇领导班子成员提出了自己对2012年度泽国镇预算资金安排的看法。

60号民意代表是泽国镇沈桥村的村民夏建兵，他手中拿着《2012年泽国镇财政支出预算测算明细表》，对预算安排有意见的项目所在表页他都在角落上打了褶：第32页，牧屿二环路改造预算60万元太少；第33页，文昌幸福路、卷洞桥路道路质量较差，每年修整，应增加相关预算一步到位整体改造。

柳丹鸣和夏建兵分别是通过“人才库抽取”和“全镇18周岁以上随机抽取”方式产生的民意代表。

2012年2月初，泽国镇人民政府《关于调整2012年度财政预算的初步意见》公布。其中赫然列着：文化体育传媒支出中新增农村文化设施建设补助100万无，由原来预算安排的243.4万元调整为343.4万元。调增文昌路南延拆迁及道路建设（沈桥段）200万元，从原来预算安排的40万元调整为240万元。

柳丹鸣和夏建兵这些民意代表的意见得到了吸纳。

提供更多的机会和渠道，吸纳不同层面的公众参与到预算审查监督过程中来，进一步扩大公众的参与面，是我省各级人大一直在探索并力求能有新突破的课题。新河、泽国人大率先破题，变政府花钱由过去的少数人决定到多数人参与，走在了全省乃至全国前列。

作为温岭市最早实施公共预算改革的乡镇之一，为使参与预算恳谈的代表更具广泛性和代表性，泽国镇早在2005年就尝试组织群众开展恳谈：采用乒乓球摇号的随机抽样方式，按照千分之二的比例，从全镇18岁以上的人群中随机产生公众代表。

2011年末，一张镇政府向全体公民发出的邀请函出现在新河镇的闹市区和村居公务公开的公告栏上。这张红得耀眼的公告写着：邀请公民报名参与镇政府年度预算编制讨论。

“我希望能多拨些资金用于增加公共卫生设施，改善环境。”在2012年2月9日下午举行的新河镇2012年度预算编制民主恳谈会上，70岁的罗邦联大声说出了自己的看法。在这次会议上，共有20多名像罗邦联这样受公开邀请的普通村民参与了恳谈。

温岭市人大常委会相关工作人员坦言，公众广泛参与之后，参与人员产生的科学性成为制度设计的思考重点。全体公民中随机抽选，代表性强，但恳谈的专业性、实效性不一定强；通过自愿报名、组织推荐、邀请参加，专业水准提升，但只怕削弱了公众参与的大众性。

“目前，温岭组建了由336名专业人士组成的人才库、由市镇人大代表、各村村民代表等各级民选代表32478人组成了参与库，参与人选在‘两库中随机抽选产生，努力兼顾代表性与专业性。”上述工作人员说。

把“预算修正权”落实到地

“新河镇实有市、镇两级人大代表121名，现实到99名，发出表决票99张，收回表决票97张。其中对‘要求增加消防经费预算修正议案表决结果如下：同意83票、不同意14票。通过。对‘天网工程维护费用调增20万元预算修正议案表决结果如下：同意89票、不同意8票。通过。”

2012年2月14日，在新河镇召开的第十六届人民代表大会第一次会议上，塘下代表团和长屿代表团形成了预算修正议案，分别要求增加天网工程经费20万元、消防经费50万元。

在会上，“增加消防经费议案”的领衔人、新河镇肖家桥村委会主任颜玮均代表解释，羊毛衫、帽业、汽车内饰等行业都是易燃企业，而在新河这类企业的数量非常多，现有消防车辆使用年限过长、消防装备缺乏，难以保证火灾事故的有效处理，建议将土地开发中的700万元经费调减50万用于消防。

“增加天网工程经费议案”的领衔人、新河镇上莫村党支部书记莫海亮代表则介绍增加经费的原因是大部分村居的天网工程开展比较滞后，天网工程维护费用高，增加经费对建设平安村居有很大帮助，“建议经费从商品城拆迁改造费中移出20万元”。

“地方人大代表在审议本级财政预算时，拥有审议、询问、质询、提案、表决、建议、批评、重大事项决定、特定问题调查诸权。然而，在表决时只能让代表在整体通过或整体否决两个极端之间选择，从和谐稳定和会议成本角度考虑往往只能选择整体通过，不能反映代表真实意思，因此新河镇的修正性议案表决就成为了较好的替代性方案。”温岭市人大常委会主任张学明如此阐述修正议案票决制度。

2006年3月8日新河镇人大通过的《新河镇预算民主恳谈实施办法（试行）》规定：5名以上人大代表联名可以提出预算修正议案，修正权限包括：（1）削减；（2）否决；（3）增加，但必须同时提出其他支出项目的增减，以保持预算平衡。

预算修正议案经过镇人大主席团审查后决定是否提交人代会全体会议表决，进入表决程序的预算修正议案，获得出席全体会议代表的二分之一以上赞成为通过。“预算修正议案”一经大会表决通过，政府就必须按此执行。

2008年新河的参与式预算高票入选全国“十大地方公共决策实验”，其颁奖词称，新河在预算改革中，“人大代表第一次行使了法律赋予的‘预算修正权”。

方式方法的创新在参与式预算中同样举足轻重。一般会议表决的方式可分为举手和票决两种。之前，新河镇采取的是举手表决的形式。但是在众目睽睽之下举起手表示反对，大部分代表有顾忌，“枪打出头鸟”，“附和”便成了代表们的最佳选择。

“全体通过，没有反对的，也没有弃权的，这显然不正常。”新河镇预算改革的先行者们意识到了症结所在。从2007年开始，新河镇改变以往举手表决的方式，采用无记名投票对“预算修正议案”进行表决。

耐人寻味的是，2008年，由李子法代表领衔提出的“关于长麻路改造”的预算修正议案，在最后的无记名票决中，以37票支持，42票反对，6票弃权，8票废票的结果未能通过。由吴笑菊代表领衔提出的“增加老城区改造支出”的预算修正议案，在最后的无记名票决中，以33票支持，44票反对，8票弃权，8票废票的结果未获得通过。

“这两个预算修正议案被高票否决，意味着纯粹的局部得益是很难得到大众的支持的，代表们选择把钱用在更符合公众得益的项目上。”当地人大工作者如此评论道。

让群众评判是历史必然

打开“温岭人大网”，首页的“2012年镇（街道）和部门预算网上公开专题”格外引人瞩目。各镇（街道）预算、温岭市第十五届人大第一次会议审议后的部门预算正陆陆续续地载入这个版面。无论是镇（街道）预算还是部门预算，均包括了出国（境）费、车辆购置及运行费、公务接待费等“三公”经费。

点击《2012年泽国镇财政支出预算测算明细表》，可以清楚地看到，泽国镇将2012年全镇9.2亿元财政收入预算及5.38亿元支出预算分为拟出让用地、公共管理、社会保障、三公经费等18类，每类的资金安排都细化到每个项目、每个工作人员身上。其中，在“三公”经费这张明细表上，能一目了然地知晓因公出国（境）、公车购置运行、公务接待三项经费的2011年实际执行数及2012年预算数。

其实，对“三公”经费的公开，最早可以追溯到2005年。在当年召开的新河镇人代会中，镇政府向代表们增发一份《新河镇2005年财政预算(说明)》。

代表拿着这本看得懂的账本对“三公”经费的预算安排提出了质疑：“行政管理费1600万元是不是花得太多了？车辆购置费为什么要花70万元？能不能压缩这部分财政支出？”

时任镇长戴美忠如实答道：“镇政府用车一直有困难，目前我跟书记两个人用一辆别克，另外有三辆普通桑塔纳，一辆用了13年，一辆用了11年，最新的也用了9年。十几年的车破损严重，根本开不出镇去，所以，镇里打算新买一辆别克、一辆面包车，再添两辆桑塔纳，预计要70万元。行政管理费高是因为镇里自聘人员比较多，我们打算压缩这块经费，节约开支。”

这些年新河的预算改革更让镇党委书记朱宝卿得出一个心得：“把事情拿到台面上公开，群众反而不会猜疑，反而会体谅我们，之后的执行也会更加顺畅。”

星星之火，可以燎原。参与式预算在浙江温岭初露端倪之时，就被“移植”到哈尔滨、无锡、焦作等地的乡镇、街道，并得到因地制宜的创新。

2010年6月，浙江省委书记、省人大常委会主任赵洪祝作出重要批示。2010年9月，台州市人大常委会决定向全市推行这一做法。2011年8月，《中共浙江省委关于加强“法治浙江”基层基础建设的意见》出台，明确提出要推行温岭市人大的“参与式预算”等基层新做法。

浙江省委的一份文件中表示：“预算公开是将来的趋势，全省每个市、区、县、乡镇必然要做，温岭成功的经验提供了一个范本。”

2010年，义乌市以稠城街道为试点，召开“民意代表恳谈会”，让民意代表走进财政预算审查监督过程。

南开大学中国财税发展研究中心主任马蔡琛教授指出，温岭的参与式预算改革，将基层民主恳谈、人大监督和预算改革有机结合起来，充分调动了广大人民群众当家理财的积极性，更好地体现了公共财政“取之于民、用之于民”的民生财政特点。

“温岭的参与式预算改革，代表了中国基层公共预算改革的发展方向，这是难能可贵的基层预算民主、预算公开的本土化制度创新。我相信，在不久的将来，温岭参与式预算改革的经验，将会在中国基层公共财政改革中，得到越来越广泛地推广。”马蔡琛说。

不过，要把温岭试点成功的预算公开经验拟向浙江全省推广，似乎难度不小。浙江大学公共管理学院副教授苏振华指出，参与式预算，会束缚地方政府的权力，不能乱花钱了，当然是不愿意干的。“但在中国，上级可以命令下级，这种命令的力度大于下级的自身利益考虑时，就能够推行下去。”

一直关注浙江温岭预算改革工作的浙江大学公共管理学院政治系主任郎友兴教授接受媒体采访时表示，参与式预算还需要四方面的努力，一是要做到取信于民；二是要将参与式预算制度化，包括技术上如何完善等问题；三是民众要提高素质，学会如何参与；四是要将这些改革措施变为地方官员与民众的习惯。

船起锚，必远行。“人民的钱如何使用得科学合理，让人民来评判，这是历史的必然。”张学明主任说，在温岭，支持、肯定、认同参与式预算改革的氛围已经形成。

“改革的脚步要在探索中步步前行，渐渐深化。自下而上的温岭参与式预算改革将在扩大公众参与的广度、人大代表参与的深度、重大项目资金分项表决、‘三公经费公开透明度等方面酝酿新的突破。”张学明主任勾画出了温岭参与式预算改革的前行路径。

摄影蔡荣章