城市拆迁过程中公众参与的作用及对策分析

徐喆

摘 要：城市拆迁中的公众参与有助于增强政策的透明度、促进政府角色的合理定位以及保障拆迁中公共利益的价值取向。目前，我国城市拆迁中的公众参与还不完善，为了更好地发挥拆迁中公众参与的作用，必须转变传统观念、加大政策的透明度、完善公众参与的相关法律和制度等，确保拆迁中的公众参与能够有效地进行，进而实现和维护公共利益。

关键词：城市拆迁；公众参与；对策

中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）21-0021-02

在城市化进程中，城市拆迁的矛盾不断激化成为了近年来一个突出的问题。公众参与城市拆迁过程中的决策，能够促使政府合理地进行城市规划，有效地化解社会矛盾，进而提升政府在公众心目中的形象。

一、公众参与在城市拆迁中的现状分析

在我国城市拆迁中，公民参与形式对政府政策制定的影响是非常有限的，长期以来政府已经习惯了自上而下的指令式的管理方式，公众和政府之间缺乏足够的有效沟通。我国当前城市拆迁中公众参与的困境主要表现在以下几个方面：

（一）公众参与的意识、组织基础薄弱，参与的水平和能力较低

在我国当前的城市拆迁中，公众参与的意识和参与的能力水平较低，在参与的广度和深度上还处于一个较低的层次。同时，在城市拆迁中，公众参与的组织基础也非常薄弱。有序而且有效的公众参与是通过各种社会团体进行利益表达，具有组织性。而目前一些社会组织大多是自上而下的官办社会团体。因此有序的公众参与的渠道相对比较单一，从而缺乏多元化。

（二）公众参与具有被动性，缺乏主动性

目前我国城市拆迁改造中公众参与的特点是，被动式参与较多，而相应的主动性参与则较少。听证会制度作为一种公民参与制度，对政府政策的制定有一定的影响，但是政府拥有最终的决策权，听证会只是政府决策过程中的一个程序。另外，在城市拆迁中，何时何地引入参与机制或者是否引入该机制，对政府来讲，缺乏制度性安排。因此，公众参与的广度和深度以及参与的形式也相应地受到政府管理理念和方式的制约和影响。

二、城市拆迁中公众参与的作用

在城市拆迁活动中，在兼顾各利益相关者的前提下，在制度设计和实施方式上引入公众参与的方法，切实地维护各方利益，有效地解决在这个过程中出现的各种问题和矛盾，促进公共利益的实现，从而提高政府的信誉度和美誉度。

（一）可以促进政策的透明度，推进决策的科学化和民主化

“提倡公众参与可以有效地促进政策的透明度，提高被拆迁方全力保护和自力更生的能力和意识”[1]75。而政策透明度的提高，又使得公众对相关政策有更深更全面的了解和把握，从而也相应提升地了公众参与的效率。并且，在拆迁中，引入参与机制，能够使相关政策得到有效地制定和实施，妥善的处理政府、拆迁方和被拆迁方三者之间的关系，完善拆迁安置的相关政策，提高拆迁安置的效果。

同时，引入公众参与可以积极有效地解决政府和被拆迁方的沟通问题。管理者必须了解沟通是双向的互动过程，也就是说“公共管理者必须在清晰告知公民组织目标的同时，仔细深入的倾听公众的意见”[2]111。公众参与一方面使公众尤其是被拆迁方及时充分地了解政府的政策动态和意向；另一方面在参与的过程中，由于公众的意见和建议及时有效地得到表达，政府可以在保证公共政策质量的前提下，考虑公众利益诉求，结合政策的质量和目标对公众的意见和建议进行整合，从而促进政策的进一步完善，体现公共利益。这种沟通是一种双向的互动过程。

（二）促进政府管理角色的合理定位

近年來，因拆迁而引发的社会矛盾和冲突在很大程度上影响了社会的稳定，损害了政府的形象。究其原因，一个重要的因素就是政府管理角色的问题。政府的管制型理念和方式使得其管理行为不符合作为公共服务者的要求，在拆迁过程中往往引发矛盾而后冲突。在公众参与机制下，政府和被拆迁方需要构建的是一种新型的关系：“两者的互动性增加，公民在公共服务提供中的选择权增加，政府管理者角色也悄悄地发生了转变，政府官员除了公共服务的提供者的角色之外，还需要扮演协调者、调节者、至是仲裁者的角色”[3]31。只有政府管理理念和方式的转变，政府自身角色和职能和合理定位，才能在城市拆迁中充分地发挥服务、协调的作用，扮演好自身的角色，在公众中树立良好的形象。

（三）确保城市拆迁中的公共利益取向

在民主法治社会中，要保障公共政策获得正当性并为公众所认同和接受必须考虑其“公共性”。从理论上分析，“在政府由其公共性决定的从事社会管理和提供公共服务的职能中，实现社会公共利益的最大化是政府政治决策和政府行为的逻辑起点”[4]20。政府在城市拆迁中，要尽最大努力维护和保障公共利益。而在拆迁中，引入公共参与的方法，一方面，公众参与本身将公众价值作为公共政策的基本导向，在参与过程中，利益相关者就自身的利益诉求进行充分的表达，在坚持根本利益的基础上，经过沟通、协商和调节最终达成利益共识。因此，政策在执行阶段的可接受性便会增强。另一方面，政府一旦在拆迁过程中启动公众参与，那么该参与机制对政府就会产生相应的监督和制约作用。这样有利于政府在行使其职能时充分的考虑公共利益，在一定程度上防止权力的滥用和私有，从而确保城市拆迁中公共利益的价值取向。

三、完善城市拆迁中公众参与的路径选择

公众参与机制的引进对于正确处理城市拆迁中所引发的社会问题和矛盾有着重要的作用，不仅确保了公共政策的价值取向，促进公共利益的实现，而且极大地增强了政策执行过程的可接受性，推进决策的科学化和民主化。因此，在城市拆迁中应进一步建立和完善公众参与的相关制度，探究公众参与的多元化渠道，从而更好地发挥公众参与在城市拆迁中的积极作用。

（一）转变传统观念，树立新型的思想意识和决策意识

1.转变和更新政府的决策观念。公众参与首要的问题就是必须转变政府的决策观念，因为在我国城市拆迁中，政府在决策过程中仍然处于主导地位。“如果我们改变我们的思维方式和我们的谈话方式，我们就也会改变我们的行为方式”[5]127。因此，政府只有坚持以人为本，认识到公众在决策制定和实施中的地位，使公众在拆迁中的作用得到充分发挥。同时，“重视公众参与的民主决策观念、专家咨询观念、实事求是观念、决策评价观念，实现公共政策制定的公平、公正、公开”[6]145。不断地更新决策观念，明确自身的角色定位，进而发挥各方在城市拆迁中的作用。

2.树立新型的思想观念，提高公众参与的意识。在城市拆迁中，公众要根据时代和社会发展不断地提高自身的参与意识，更新观念，树立参与型的思想和观念，“摆脱顺从型政治文化的桎梏，转变消极被动的政治心态，建立参与型政治文化，使公众真正参与到政策制定的过程中去”[7]17。公众要积极参与到城市拆迁政策的制定和执行中，充分地表达自己的利益诉求，从而实现自身利益和公共利益的一致。

（二）加大政策信息的透明度，保障公众的知情权

信息公开是公众参与的首要步骤和先决条件，政策信息的公开程度影响着公众参与程度。首先，涉及的是行政程序的公开。公众要参与政策的制定，就必须首先了解公共政策的形成过程。否则，公众参与就会带有盲目性和随意性。只有公众对政策的议程有充分的理解和把握，才能更好地实现对政策制定过程的监督。其次，加大政策的透明度，保障公众的知情权，就要把与公众利益相关的政策信息向公众公开。因此，政府只有将真实可靠的政策信息公开，才能实现公众有效地参与。那么在我国城市拆迁中，增强政策信息的透明度，就要将有关拆迁政策信息的公开，使公众更好地参与到城市拆迁政策的制定和执行中，比如说征地补偿政策、安置政策等，充分保障公众对相关政策的知情权。

（三）完善公众参与的相关法律和制度

我国公众参与的法律和相关制度还有待于进一步的健全和完善，那么城市拆迁中的有关公众参与的法律制度更是如此。因此，在我国民主法治进程中，应该进一步建立健全公众参与的法律法规，完善公众参与的相关制度和机制。

1.健全和完善公众参与的法律法规。公众参与发挥作用的程度依赖于法律法规的健全和完善。只有从立法方面为公众参与政策的制定建立相应的保障机制，把公众参与权加以法律化和制度化，明确规定公民在政策制定中享有的知情权、监督权、参与权等方面的权利，才能在政策制定中充分发挥公众参与的制度。

2.建立公众参与的相关机制。在城市拆迁中，要构建完善的激励机制，保证拆迁的速度不受外界影响；建立拆迁现场的纠纷解决机制，将可能出现的问题和矛盾解决在萌芽状态；完善听证制度，积极地保证公众的知情权；建立多元化的参与机制，保障公众利益表达渠道的畅通和多样化。

公众参与在城市拆迁过程中发挥着重要的作用。拆迁中引入公众参与机制，不僅提高了公众的参与意识和能力，而且公众通过参与政策的制定和执行对政府进行有效的监督，有利于决策的科学化和民主化。虽然目前公众参与的广度和深度还十分有限，但是通过政府和公众观念的转变，各项法律法规和相关机制的建立和完善，公众参与的作用将得到更大的发挥，从而促进城市拆迁中矛盾和问题的解决，实现公共利益。

参考文献：

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