理性官僚制：批判及辩护

陈建群

摘 要：理性官僚制是韦伯基于法理型权威下的一种理性化程度较高的组织模式，其效率宗旨与理性精神契合资本主义的发展目标。但是，自20世纪70年代以来，以信息技术为标榜的新文明对早前的政治、经济乃至社会运行模式进行了改善，知识和信息成为促进社会发展的主要动力。而上述变化也引起了学术界对官僚制中过分强调专业分工、职能权限的划分、组织效率等原则提出了质疑和批判。他们抨击官僚制效率丧失、限制民主、压抑个性等方面。我们是否真的要摒弃理性官僚制的诸多原则，针对这一问题，进行了理性的、深层的剖析。

关键词：马克斯·韦伯；理性官僚制；批判；辩护

中图分类号：D035 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）21-0004-03

在对理性官僚制进行研究时,韦伯的官僚制理论永远是一个不可逾越的界限。一种以管理原则为主的新典范正日益取代以官僚制理论为基础的传统公共行政模式，由此导致韦伯的官僚制理论受到越来越多的怀疑与批判，而这些批评与怀疑也因此成为官僚制组织理论发展的一个重要平台与基点。笔者认为，韦伯对官僚制经典分析的意义并不旨在对社会各种现象进行一一解读，而是将它作为一种对我们有帮助的分析工具与手段。

一、理性官僚制的源起、特性

（一）理性官僚制概念的提出

在英语中，“官僚制”一词用“Bureaucracy”来表达，但其本源是来自于18世纪中期的法文，最早使用这一术语的是法国经济学家德·古尔内（Jean Claude Marie Vincentde Gournay）。德·古爾内说过:‘法国有一种后患无穷的病症，这种病就是官僚病，他曾经发明了以官僚制为名目的第四种或第五种政府形式的说法。”[1]这些是对“官僚制”一词发明的确切记录。而真正从社会学视角对“官僚制”的概念进行系统分析的是德国著名的社会学家马克斯·韦伯（Max Weber）。在韦伯看来，人类社会中任何组织的存在都必须具备一定的合法性，反之，该组织就无法实现其预定目标。他概括出人类社会中存在的三种合法性权威。一是基于习俗惯例的传统权威（traditional authority），它来自对传统文化的信仰和对个人明确而特殊的尊严；二是基于领袖个人超凡魅力的克里斯玛型权威（charismatic authority），它来自领导者的意志或者英雄气概、或者楷模榜样；三是基于理性法规的法理型权威（legal authority），它来自法律和社会契约，是选举产生的。与此同时，在三种权威的基础上，出现了三种不同的组织类型。魅力型组织，在这一权威类型的组织中，领导的权威仅仅是来自于领导者个人的人格，组织成员对命令的服从仅仅是基于领导者个人的感召力和鼓动力；传统型组织，这种组织有“世袭制”和“封建制”之分；合理-合法型组织，在这种组织形式中，人们服从领导者的命令是出于对组织规则和法律的信守，法律和规则代表一种大家都遵守的普遍秩序。韦伯把这种以合理-合法权威为基础的组织称为“官僚制”,也即“官僚制组织”。

（二）理性官僚制的特性

“官僚制”是一个中性词，不是一味的带有褒义或者贬义的色彩，不管是从其字面意义上理解，还是追溯到韦伯的官僚制理论。因此，笔者认为，如果想要清楚地理解理性官僚制，则必须从其基本特征着手。理性官僚制是一种“理想类型”（ideal type），这主要体现在如下几点。

1.明确的职权限定

官僚制组织是一种具有明确的职权范围限定的行政机构，而这些机构又是由一些“公职”组成，公职的划分是按照劳动分工原则进行的，各个成员按照分工原则忠于自己的本职工作。组织根据分工的要求规定每一职位均有特定的权责范围，职责权限则以法规的形式严格固定。

2.持久统一的规则系统

理性官僚制有一套持久统一的规则系统。其规则表现为法律法规、章程和制度，它们是合乎理性的，组织的运行最终依靠的是非人格化的法律、章程和制度，而非魅力和传统。组织团体的成员必须尊重这些规则，不允许有人情化的活动方式。

3.成员的非人格化

在理性官僚制中，官员不允许滥用职权办事，而是应该本着非人格化的态度，严肃认真地从事自己的本职工作。组织中的管理工作是以法律、法规等来指导官员的行为的，官员在官僚体制内的各种升降不是由各领导的主观好恶来决定，而是取决于组织的各项制度。

4.效果可预见性

在官僚制组织中，效果的可预见性具有重要意义和价值。理性官僚制作为一种特殊的社会组织形式，它都是在可预见的原则下运行的，因此它必须排除一切无法预测的干扰因素，以便进一步增强组织成员行为的可预见性，从而更好地实现组织的预期目标。

5.实行文书和档案管理

组织的重要决策、命令、规则或规章以及各种各样的指示和法令，都要形成正式文件下达，以书面形式记录在案，用毕归档。在韦伯看来，通过文件形式下达命令，能够促使其成员明确下达的任务以及应履行的责任，上级也因此可以对其成员进行必要的控制。

二、对理性官僚制的质疑与批判

到目前为止，世界各国的政府组织几乎都是在官僚制这一框架下建立起来的，由此可见，理性官僚制对人类社会的发展具有重大意义。然而，在20世纪70年代后，官僚制组织开始受到学术界的批评与质疑，由于后工业社会的崛起，原有的社会运行模式正逐步被改变和置换，国际政治、经济和文化正朝着一个新的方向发展。因而对理性官僚制批判的风潮也越来越激烈，主要集中在以下几点。

（一）行政与政治不可分离

政治与行政二分原则最早是由伍德罗·威尔逊在1887年发表的《行政之研究》一文中提出的。威尔逊的基本观点是政治与行政不同。凯登（Caiden）曾这样描述：“简言之，政治官员实行统治；公务员则执行他们的命令……政治官员应由全体选民或与其政治地位相当的人进行评价；官僚制官员应由其政治监督者或其官僚制组织中的同僚进行评价；政治职位的任期应有限制”[2]。从后来的实践中来看，各国在采用选择公务员时都会同时考虑政治忠诚和能力素质，只是在轻重点上有所侧重，几乎没有只把知识和能力作为选拔标准而忽略政治信仰的，择优录用的原则也常常被打破。除了录用方式和录用标准上行政难于与政治分开而外，在政府管理实际运作中也很难实现威尔逊的思想。

（二）理性官僚制与民主意识冲突

理性官僚制在取得辉煌业绩的同时，其局限性也日渐暴露。一位著名学者曾断言，官僚制与民主之间的关系存在问题是一个值得关注的特殊问题。历时多年，这一观点也得到了许多批评者们的认同，他们认为官僚制与民主制是对立的，其形式理性、专业性、组织僵化以及等级制的特性不仅阻碍行政过程中公民参与权、知情权，而且由于理性官僚制一直不断地进行扩张，几乎侵吞了议会民主，僭越了政治领域的权力，这势必会造成官僚制与民主的对立，违背民主的原则，妨碍民主政治的发展。

（三）理性官僚制丧失效率优势

为了达到效率，官僚制机构不断给官员施加压力，要求其成员严格按照纪律和规则有条理地、谨慎行事。但有学者渐渐发现，理性官僚制的每一个原则虽有其存在的意义，但同时也存在其不合理的地方。它与效率产生的摩擦随处可见：固定的工作程序和规律的工作习惯所代表的组织文化已经导致了整体效率的降低；对规则和惯例的苦苦追求带来的时间、精力、财政各项资源的浪费，其直接后果就是增加成本，降低效率；官僚制组织履行了许多本该由市场承担的职能，这虽在一定程度上使各种资源得到最佳配置，提供更好的服务和产品，但效率不高。

（四）官僚制的理性特性荡然无存

“理性①化”体现了官僚制的精神特征和内在本质，是理解官僚制全部内涵的着眼点。官僚制中的理性是建立在形式合理性基础之上的。批判者们认为，如果割裂实质合理性和形式合理性之间的统一，而过分强调形式合理性，这势必會异化人性。“今天已经很难想象，100年以前官僚主义这个词居然还有积极的含义。那时，这个词意味着组织方式的理性和效率。管理制度给政府带来的逻辑规范，如同装配传送带给工厂带来的逻辑规范”[3]。“它所产生的成效相对于维持程序和规则而言似乎却反而不那么重要，而规则本身取代了组织效率变成了力图达到的目标而不再是手段”[4]，目的和手段的倒置使官僚制的形式合理性步入误区，官僚制逐渐丧失它最大的特点——理性化。

（五）非人格化压抑成员个性

一些学者批判，官僚制日益僵化的规章制度、严密的等级制度和处事程序极大地压抑了官员的个性。首先是对官僚组织结构内部成员个性的压抑。其次，由于官僚制明确的层级秩序，它务必会伤及其服务对象——顾客。在生活中，很多小说都刻画了各种无反思的个体和组织。其中最著名的是弗兰兹·卡夫卡的《审判》，它描述了人类生活恶化为一种缺乏公正、人性和同情的、仅仅是组织任务绩效的东西。在《审判》中，对约瑟夫·K（Joseph K.）的逮捕是突然的，对他也似乎是不公正的。约瑟夫·K相信法院完全是一个无目的的、荒唐的机构，只对给无辜者定罪感兴趣，并让无辜者关于法院对他们采取什么措施一无所知。这部小说是对非人性化的官僚制的一个讽刺刻画，其中的层级秩序是腐败的。

三、对理性官僚制的批判进行辩护

应当指出的是，尽管韦伯的理论存在着上述种种问题，但通过以上分析，我们不难看出，韦伯的官僚制理论对于我们分析组织，尤其是正式组织提供了很好的指导原则，而且其组织理论之博大精深，远远超出了行政学研究的一般眼界，其生命力和影响力是持久的。

（一）重新认识对理性官僚制的批判

纵观上述对理性官僚制的各种批判，学术界有学者提出了他们与众不同的观点，他们不赞成把官僚机构说成是缺乏民主、低效、缺乏理性、压抑官员个性的机构，且主张对这些批判进行再认识和辩护，具体地可以从以下两个方面来进行阐述。

第一，总的来说，以上批判表明学术界对官僚制抱以太高的期望，从反面来说就是学界没有真正理解官僚制的内涵。在公共生活领域中，社会资源的有限性和个体利益主体之间的巨大迥异性，决定了公共领域中矛盾与冲突是常见现象，因此我们必须对理性官僚制的价值进行重新考量。理论上，韦伯只是强调官僚制是一种理想的组织状态。

第二，客观环境是导致官僚制中各种弊端发生的一个重要根源。理性官僚制是一种执行公共政策的有效工具，它必然受到政治的指引和监控。但现实生活中由于政治对行政过度控制使得官僚制的弊端逐一暴露。其一，由于政治环境导致的对官僚制的制约，使得官员的主动性和积极性丧失殆尽，取而代之的是按部就班。其二，议会不能有效地控制政府的运作，这必然会使得政府“逍遥法外”，其缺点势必就会暴露无遗。

（二）对理性官僚制中的不足进行改良

在公共管理领域中，我们目睹了很多有关理性官僚制改革的创举。而理性官僚制的改革与否，笔者认为应当在继续采用理性官僚制合理内核的同时，从官僚制内部入手对其不足之处进行改革，具体可以从以下五个方面进行。

1.政治与行政二分原则

韦伯的官僚制理论与威尔逊和古德诺的政治—行政二分法从行政学角度上来看是一致的：政治领域与行政领域之间的区分就是努力在行政管理过程中积极摒弃非理性因素的干扰，在遵守行政管理独立自主地位的前提下，将职业化、专业技能和功绩制的价值观等理性标准引入行政管理过程。但这在部分发展中国家尤其在中国还无法遵循和运用这一“政治中立原则”。因为我国采取的是人民代表大会的政体形式，不存在脱离行政而存在所谓纯粹的党派政治，所有的政府官员都是为人民服务的公务执行者，如果要求行政人员仅仅作为技术专家而存在，他们的行政行为中不贯穿政治内容，那么在没有其他政党或健全的监督措施下，行政行为可能成为利用公共权力谋取私利的行为[5]。

2.民主政治与理性官僚制密不可分

纵观理性官僚制的基本特性，官僚制的产生正是从根本上否定了世袭制和身份制，其本身正是来源于民主政治。官僚制的法治原则，要求官员忠诚于宪法和法律，忠诚于各种规章制度，忠诚于自己的祖国。它在一定程度上否定了世袭制中的门第和血统，进而进一步抑制了个人的专断与独裁，而这些都显而易见地具有民主意识的烙印。但正如诺斯悖论所描述的那样：国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是经济衰退的根源。理性官僚制与民主政治也存悖论：理性官僚制因民主政治得以产生和发展，又因自身的专制集权限制了民主政治的发展。针对这一问题，我们可以通过推行社会主义民主行政，建立以民主、公正为价值取向的行政管理模式来弥补官僚制的不足，实现对官僚制的超越。

3.对理性官僚制中“效率”的重新解读

在批判者们看来，官僚制之所以受到“低效率”的批判，是因其忽视了官僚制的一些负面效应。批判者们所坚持的这种立场，正如阿尔布罗曾经提出的一个假设，即认为当韦伯论及理性官僚制时，它论及的就是“效率”[1]。学者们在指责官僚制效率低下的同时，有没有思考过如下这个层面的问题：效率对于公共行政来说，并不是唯一的价值元素。也就是说，当官僚们在执行公务时，除了效率价值，公平、公正也具有深刻的社会价值。因此，笔者在这里呼吁：不要趋之若鹜的批判理性官僚制缺乏效率，或者“嫌弃”其效率低下，而是要本着实事求是的精神，在真正理解了理性官僚制中的“理性”内涵之后，再下批判与否的断论。

4.理性官僚制的核心是“理性”

马克斯·韦伯对官僚制理论特性的阐述集中在“理性”这一关键点上，在他看来，官僚制组织为官员们设立了合理性的准则，官僚们在行使公务时具有可预期性和稳定性特征，也即是说具有“理性”，而这种“理性”则全然来自于官僚制组织结构本身。因而可以得出，理性官僚制的精髓在于其“理性”，而不是“效率”，“效率”只是这些理性因素的附带“产品”。另外，韦伯还十分关心“理性背后的非理性”，关心官僚制因其“理性”的优势，超越其作为行政工具的固有限度，改串政治角色，导致官僚的严重失范；关心官僚制的“理性”对整个社会价值观的影响[6]，所有这些焦虑或称官僚制的潜在弊病都源于其“理性”因素。因此從以上分析可以看出，把理性概念看做等同于效率观念，说明批评者并未站在“理想类型”这个前提上，也并未把握住韦伯关注的中心问题。

5.行政行为主体的价值不容忽视

众所周知，在官僚制组织中，要想官僚制的各种价值得到有效且充分的发挥，就必须依赖行政行为主体即官僚来运作。韦伯的理性官僚制将行政行为主体物化，将组织中的成员假设成没有个人感情和个人偏好的“理性人”，即强调官员们的非人格化。可在日常生活中，这种假设不具有现实合理性，不可能完全实现。因为行政人依赖其自身的职权具有相对于统治者的自主性，但行政人也是普通人，也有对于个人权势和利益的追求，所以，我们不能把行政行为主体物化、非人格化。

四、结语与展望

官僚制最初是适应工业社会对组织程序化与可控制的要求和市场经济的发展而诞生的，随着时代的变迁，其自身必然亦需要不断地创新与完善以便适应社会的需要。对官僚制的批判可以说为官僚制的进一步完善提供了契机，但并不足以形成一套全新的理论来替代官僚制的理论模型。因此在我国，如果想解决理性官僚制存在的一些问题，关键是考虑我国的特殊国情。我国现在正处在工业化、民主化、法制化的发展进程中，因而必须根据社会发展的进程来建构官僚制。

参考文献：

[1]马丁·阿尔布罗.官僚制[M].北京:知识出版社,1993.

[2]范靖宇.韦伯的政治理念及其启示[J].同济大学学报,2001,(2).

[3][美]戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府：企业精神如何改革着公营部门[M].周敦仁,等,译.上海：译文出版社，1996.

[4][澳]欧文·E·休斯（Owen E.Hughes）公共管理导论:第2版[M].彭和平,等,译.北京：中国人民大学出版社,2001.

[5]张康之.寻找公共行政的伦理视角[M].北京:中国人民大学出版社,2002:117.

[6]马克斯·韦伯.经济与社会[M].北京：商务印书馆，1975:20.