我国农村体育管理体制研究*

时震宇

（河南大学 体育学院，河南 开封 475001）

管理是指通过计划、组织、领导、控制及创新等手段，结合人力、物力、财力、信息等资源，以期高效的达到组织目标的过程。体制即社会组织系统的机构设置和管理权力划分的制度，其核心是社会管理系统中通过职能分工设计所形成的权力架构。我国的农村体育包括农村的群众体育、学校体育、竞技体育，以及农村体育产业，还包括在农村地区的少数民族体育。2010年第六次人口普查显示，大陆31个省、自治区、直辖市和现役军人的人口中，居住在城镇的人口为6.6亿人，占49.68%；居住在乡村的人口为 6.7亿人，占50.32%。 然而在广大的农村地区，体育事业的发展相对滞后，不能满足广大人民群众的需要。造成这一现象的原因是多方面的，但是管理体制的落后是一个主要的因素。因此，我们有必要对中国农村体育管理体制进行深入研究，以期为农村体育的发展做出贡献。

1 中国近代体育的管理体制

中国近代体育的发展，是从鸦片战争后洋务运动引进的军事体操开始的。最初只是在军队中教练兵勇，而随着以军事学堂为主的新式学堂的建立，逐渐开始在学校中设立体育课。1903年清政府为缓解国内矛盾而颁布的 《奏定学堂章程》，明确规定了各级各类学校均应开设“体操科”（体育课）。而现代竞技体育，如田径、篮球等，则首先是教会学校和基督教青年会在中国开展起来的，初期的竞赛组织等基本是由外国人控制。辛亥革命之后建立的民国政府，主要经历了北洋时期和国民党统治时期。北洋时期没有专门的体育管理部门，主要通过教育部对学校体育进行管理，竞技体育的开展主要是通过中华全国体育协进会等组织进行，群众体育的开展则是由民间组织自发开展，如精武体育会等。国民党统治时期，由教育部组织成立“全国体育指导委员后”，并于1932年在教育部下设体育委员会。除行政系统外，国民党还在党内、军内、三青团内，设有专门的体育管理机构。20世纪20－30年代，以晏阳初、黄炎培为代表的留学博士发起了“乡村教育运动”，其中也有体育的内容，主要包括军事训练和国术团体操，但在抗战爆发后被迫停止。中国共产党也在中央苏区、各根据地以及陕甘宁边区开展了大量的体育活动，在少先队、军队中设立体育训练组织，开展体育训练与竞赛，并在1940年成立延安体育会。但是受国民党围剿、长征、抗战等的影响，并没有形成系统的管理制度。

由此看出，中国近代的一些体育组织，从军事体育、竞技体育和传统体育改造入手，曾经取得了一定的成绩。民国政府也从学校体育入手，力图改善国民的素质。部分教育学家和中国共产党，也为农村体育的开展做出了一定贡献。但由于旧中国经济与社会发展滞后，广大农村地区人民仍然在贫困线挣扎，根本无力参加体育活动。而中国传统的封建势力与帝国主义和官僚阶级相结合，根本无视广大农民的生存权利，旧中国的农村体育无从谈起。

2 新中国农村体育管理体制

中国自古以来都是一个农业国家，农村人口数较多，农业也被认为是国之根本。然而古代中国国家的赋税基本上来自农业，农民又是被压迫最重的阶级，统治阶级又采用愚民政策管理国家，使得中国农村的文化、体育事业发展迟缓。民国时期，虽然一度重视体育工作，但由于当时农村经济不发达，农民受压迫严重，并没有在广大的农村地区建立起有效的体育工作机制。自新中国建立以后，国家非常重视体育工作，建国初期就在各级政府中建立了体育工作委员会，用来协调与组织各级体育工作，农村地区也有了自己的体育管理机制。而随着政治经济的发展，这一体制也在不断完善中。

2.1 改革开放前的农村体育管理体制

农村体育管理体制是和中国体育的管理体制紧密联系的。在改革开放前我国的体育管理主要是依靠政府的职能部门来进行。在农村地区尚没有建立完全的体育职能部门，在不同的历史阶段，农村体育的管理主体也不同。

2.1.1 改革开放前体育管理体制结构

我国体育的管理体制是我国政府行政体系的组成部分，所以它的机构设置有一个与政府多层级结构相平行或一致的结构。这个多层级结构如图1所示。

图1 中国政府与体育行政管理机构纵向层级结构简图

由上图（图中加有星号处表示该级政府组成结构中设有体育管理机构）可以看出，我国的体育管理职能部门只设置到区、县一级，至于更广大的乡、村一级，则没有明确的体育职能部门。

2.1.2 建国初期至文化大革命前的农村体育管理

建国初期，由于生产力落后、物质条件缺乏等原因，群众性体育活动先是在厂矿机关中开展，再逐步在农村开展。这一阶段，农村体育活动的开展主要由共青团组织负责，共青团组织结合民兵训练与农业生产，发动广大青年农民自己建设体育场地，制作体育器材，开展丰富多彩的体育活动。1954年，国家体委公布《准备劳动与卫国》体育制度暂行条例和项目标准，对农村体育的发展起到了重要的作用。1956年6月10日，国家体委和共青团中央联合在北京召开了农村体育工作座谈会，确定了农村体育工作的原则，提出了农民体育工作必须服从生产，坚持业余、自愿原则，开展简单易行体育活动的方针。在这一方针的指导下，至1957年，农村地区已建起3万多个基层体育协会，会员达90多万，体育人口2000多万。1958年5月和8月，国家体委相继在山东高唐县和辽宁北票县召开全国农村体育工作经验交流会，同年10月，国家体委正式批准发布《劳动卫国》条例和标准，将农村体育的发展推上了一个高潮。但随后出现的农村体育大跃进，完全忽视了我国农村的实际情况，为农村体育的发展留下了隐患。随后开始的3年自然灾害，加剧了农村体育环境的恶化，有限的资源优先投入到竞技体育中，农村体育基本陷入停顿和倒退，一些县甚至撤销了体育委员会。

2.1.3 文革期间至改革开放前的农村体育管理

文革初期，各级体育部门陷入瘫痪状态，建国以来确立的一整套行之有效的规章制度，被诬蔑为“修正主义货色”而废止，农村传统的一些民间体育活动被列为“四旧”而遭到批判，群众性的体育竞赛活动因缺乏组织而停止。1969年后，由于各种文化形势一片凋零，社会文化生活异常枯燥，体育不仅在政治宣传、保卫国防和生产劳动方面有重要作用，也可以在相当程度上满足社会文化生活的需要，各地的群众体育异乎寻常的发展起来，农民也利用当地学校的场地和生产队的打谷场，开展球类、拔河、举石锁石担等体育活动。农村体育看似得到了大力发展，但是违背了农村体育工作的原则，实则出现了实质上的倒退。

2.2 改革开放后的农村体育管理体制

改革开放三十年以来，中国的政治、经济等方面发生了翻天覆地的改变，改革的观念已经深入人心。随着我国国力的不断上升，体育的重要性愈加突出。农民作为我国人数最多的一个群体，加强农村体育的建设力度刻不容缓。民间体育协会的蓬勃发展为农村体育的发展起到了推动的作用。但是我们仍然要看到，农村的体育活动，仍然是以政府部门组织的形式为主。

2.2.1 改革开放后的中国体育管理体制

中国体育管理体制在经历了改革开放初期的恢复，以及中期和后期的发展、完善，逐渐形成了以体育和教育行政部门为主体，各级工会、协会等组织为辅助的管理模式。虽然我国各级政府都建立有体育管理机构，但落实到乡、镇级政府，就只有一个统管文化、教育、体育、卫生的文教体卫办公室，到了村一级，基本上没有体育管理部门。而工会、共青团、妇联等社团，在乡、镇一级中，很少有分工明确的体育管理机构和工作人员。

2.2.2 20世纪70年代末至80年代的农村体育管理

这一阶段主要是各级行政部门的恢复和发展阶段。党的十一届三中全会后，各基层的“青年之家”、“文化站”和“农民文化中心”，组织的活动都有各种体育项目。从1985年开始，全国开展了“争创体育先进县”活动，对农村体育工作起到了极大推动作用。1986年，国务院批准成立中国农民体育协会，各省（区、市）也相继成立了农民体协，部分乡镇还配备了专（兼）职体育干部。为开展农民体育活动作了大量工作。1990年推出的“亿万农民健身活动”，对农民体育工作的开展起到了推动作用。

2.2.3 90 年代的农村体育管理

这一阶段是中国政府深化改革的阶段，农村体育管理体制也在不断地发生变化。1992年11月，全国体委主任在广东中山召开以学习邓小平同志视察南方讲话和党的十四大报告，探讨体育改革主体的座谈会，后来被称为“中山会议”。这次会议标志着我国体育改革进入了全面而深入的新阶段。农村体育也由此进入体制改革的新阶段。1995年颁布的《全民健身计划纲要》，提出了：“提高农民的体质与健康水平是农村社会发展的一项重要内容，充分发挥村民委员会和各级农民体育协会的作用，并与文化站协同配合，做好农村体育工作。继续开展评选全国体育先进县活动，推动农村体育的发展。”进一步指引了农村体育工作的发展方向。

2.2.4 21世纪中国农村体育管理体制

进入新世纪以来，中国农村体育管理体制逐渐形成新的结构，形成在政府部门之外学校体育、社会体育共同参与的局面。于2002年下发的《农村体育工作暂行规定》，明确了农村体育的管理体制：“县级体育主管部门应当加强本行政区域农村体育工作，建立与当地农村体育发展相适应的工作机构，配备工作人员，会同有关部门共同推进农村体育事业的发展。应当加强对当地体育社会团体和基层体育组织的管理、指导和监督，支持其依照法律、法规和章程开展工作，发挥他们在发展农村体育事业中的重要作用。”在2009年国务院颁布的《全民健身条例》第二条：“县级以上地方人民政府应当将全民健身事业纳入本级国民经济和社会发展规划，有计划地建设公共体育设施，加大对农村地区和城市社区等基层公共体育设施建设的投入，促进全民健身事业均衡协调发展。”第十四条提到“县级人民政府体育主管部门应当在传统节日和农闲季节组织开展与农村生产劳动和文化生活相适应的全民健身活动。”强化了基层人民政府体育工作的规范性，进一步为农村体育的快速发展提供了政策支持。

由图2可以看出，农村地区已经初步建立起了以县级体育主管部门为依托，以乡、镇文教体卫办，社会体育指导中心，体育总会为线，以村委会、居委会，体育健身点，各级各类体育协会为面的网状管理结构，承担起了农村体育发展的重任。

图2 新世纪农民体育组织管理机构图

3 影响中国农村体育管理体制的因素

3.1 积极的因素

3.1.1 农村体育的资金来源渠道逐渐多元

以往，农村体育的资金来源单一，主要靠政府部门拨款，且由于我国区域经济发展不平衡，导致经济欠发达地区对体育工作不重视，投入资金不足，无法有效地开展体育工作。在新形势下，国家除了利用体育彩票公益金启动了“雪碳工程”、“农民体育健身工程”等，还鼓励农村体育管理部门从不同渠道吸纳资金，支持农村体育事业的发展。《农村体育工作暂行规定》第十二条规定：“农村体育事业经费和体育基本建设资金应当列入县级财政预算和基本建设投资计划，并随着经济发展，逐步增加对体育事业的投入。乡镇、居委会应当随着经济的发展适当投入体育事业经费和体育基本建设资金，发展体育事业。县、乡镇、居委会应当鼓励企业、事业组织、社会团体和个人以投资、捐赠和赞助等形式支持发展体育事业。”由此建立起政府投资为主、社会闲散资金投入为辅的物质保障模式。“农民体育健身工程”就是在这种模式下进行运作的。

3.1.2 农村学校体育发展的促进作用

农村的学校体育和农村群众体育，都属于农村体育的范畴。但由于学校体育属于教育部门管理，群众体育属于体育部门管理，造成学校体育独立于农村体育之外。据第五次全国体育场地普查公报显示，农村学校拥有大量的体育场地可供利用，而乡（镇）村只拥有全部体育场地的8.18%。国家也正在试点学校体育场地向社会开放工作，并有意识将此项工作与青少年体育俱乐部、社区体育俱乐部等群体组织的建设相结合，探索和建立长效激励机制。国家体育总局局长、党组书记刘鹏也在2007年全国体育局长会议上提出，“‘农村体育健身工程’要尽可能建在村的中小学，并坚持对村民和学生开放”。在体育资源相对匮乏的农村地区，如果能够较好的利用当地的学校体育资源，将更好地推动农村体育的持续发展。

3.1.3 新农村建设加快了农村体育管理体制的完善

早在20世纪50年代，我国就提出过建设社会主义新农村，到20世纪80年代初，我国又提出了建设小康社会，社会主义新农村就是小康社会会的重要内容之一。在新农村建设中，村落最终将被社区代替，农民变成了“城里人”，一部分农民摆脱了土里刨食的传统方式，其居住和生活的环境已经类似于城市。对于这种变化，体育工作者应借鉴城市群众体育发展的经验，建立以社区和街道为依托的基层体育活动点，利用其较好的经济基础，积极发展学校体育和建设公共体育设施，举办各种体育活动和竞赛。

3.2 不利的因素

3.2.1 农村学校体育管理工作急需加强

随着高考的恢复和国家九年义务教育的实施，农村中小学发展迅速，甚至在部分地区出现了“万人高中”这样的中心学校，但相对应的是农村学校场地数量和质量的不足，体育师资力量的缺乏，以及受高考升学率影响，学生对体育漠视等情况的出现。特别是在一部分村级小学中，体育工作陷入停滞状态，师生和家长均没有认识到体育工作的重要性，空有“体制”而无“管理”。

3.2.2 农村体育管理体制改革尚需深入

虽然在改革开放之后，农村体育的管理体制出现了变革，并在基层逐步建立起了社会体育指导中心、农民体协等社会体育团体。但在农村体育中起主导作用的依然是政府主管部门，它对其他体育团体实行管理、指导、监督等职能，其它组织在本质上是属于政府主管部门的外延单位，并没有形成独立自主的工作方式，这就限制了群众参与农村体育工作的积极性。

3.2.3 基层干部对体育工作重要性缺乏认识

由于我国地域广大，东、中、西部经济发展不平衡，和部分干部对体育的认识不够全面，导致许多基层领导没有认识到农村体育工作的重要性，将主要精力放在抓经济建设上，认为体育不能解决当地的经济与社会发展问题。还有人认为经常干体力活儿，身体就健康，所以农民的身体素质应该是最好的。因此，部分基层干部没有认识到体育在我国农村精神文明建设中的重要作用，认为体育是无关紧要的事情。

3.2.4 忽视了“村落”这一农村基层单位的体育工作

农村村落是农村社会的基本单位，截至2001年，中国有村落709 257个。在我国当前的社会发展状况下，行政村或自然村仍然是我国农村的基本单位，因而农村村落是我国开展农村体育的重点。然而在现有农村体育体制下，村一级行政单位没有自己的体育部门。而在这些地区，又不能像城镇中居委会一样就近接受县级体育主管部门的指导，调用丰富的体育资源。大部分农村村落是在远离城镇的地方，分布比较分散，不容易进行体育指导工作，导致部分地区集中发展乡镇体育，忽视了村落体育的发展。

3.2.5 农村体育管理体制有待进一步完善

自改革开放和农村土地承包制改革以后，农村生产力得到恢复和提高，加之大型农机具的广泛使用，农村剩余劳动力开始大量出现。与之对应的是乡镇企业的大量涌现，农民进城务工人数的逐年增多，导致不同地域之间农村生产力发展不均衡等现象的出现。特别是打工潮的出现，造成很多农村地区只有老人和孩子守家，给各级体育部门组织体育活动造成了很大的困难。而在城市中，部分进城务工的农民缺乏基本生活保证，更谈不上体育活动了，而许多跟随父母进城的孩子，没有接受正规学校教育的条件，也就谈不上体育教育。这些都是我国现阶段农村体育中，急需解决的问题。

4 农村体育管理体制改革对策

4.1 加大农村体育管理体制改革力度

如要解决当前农村体育面临的问题，农村体育的管理体制需要进行大的改革。首先要抛弃计划经济体制下农村体育的管理模式，建立适合社会主义市场经济体制的新的管理模式。基层体育主管部门，应将自己的职能由管理、指导、监督向引导、监督、服务转变，特别是要弱化对各级体协的管理职能，充分发挥各级体协的作用，使其从体育部门下属单位的地位，向独立的体育组织进行转变。同时积极鼓励民间力量投入到体育工作中来，利用传统节日、民俗活动等各种形式，向人们宣传体育，提高农民参与体育活动的积极性。将农村学校体育真正纳入到农村体育的大范畴中，利用学校掌握的体育资源，服务于广大的农民，并以此为契机，加大对农村学校体育的投入力度，解决留守儿童和偏远地区儿童的体育教育问题。加大区域间的合作，积极探讨解决农民工的体育锻炼问题，可采取在乡镇企业，农民工大量聚集的行业、企业中，恢复工间操制度等方法，解决农民工的体育锻炼问题。

4.2 将体育工作纳入基层政府工作计划

体育工作是关乎国家民族的大事，近年来党和政府十分关注体育工作，但是在具体的体育工作特别是农村的体育工作中，基层政府处于第一线，也是直接面对广大人民群众的具体执行者。具体到农村体育工作中，受我国经济发展不平衡的影响，如果基层政府不能正确对待体育工作，将严重影响农村体育工作的开展。因此，要提高认识，将体育纳入基层政府的工作业绩中，增加专门的体育专用款项，建立财务制度，专款专用。在新农村建设中，要制定明确的体育场地设施标准，建立高效的体育工作机构。同时在农村推行简单、易行的锻炼方法，调动广大农民的锻炼积极性。

4.3 加强农村基层单位的体育管理体制建设

当前我国多数农村基层体育组织建设薄弱，缺乏专业的体育干部，部分体育组织流于形式。在开展农村体育工作时，首先要建立健全农村基层单位的体育管理体系，充分利用现有的农民体育协会、社会体育辅导站等资源，依托村委会，在乡镇的带动作用下，真正使体育工作深入到农民当中去。同时，要根据农村社会的不断发展，做好体育干部的培养、培训工作，逐步做到组织成熟、场地器材到位、体育骨干充足，才能更好的带动农村体育工作的蓬勃开展。

4.4 深入挖掘传统文化，开展多样体育活动

我国农村地域辽阔，因各种自然及社会因素的影响，逐渐形成了农村独特的民俗体育文化和项目。我国还是一个多民族的国家，在各自的聚居地，各民族由于民族文化的影响，体育项目更是绚丽多彩、极具特点。传统的体育项目可以结合当地的自然环境开展，不但物质条件要求较低，而且在当地具有较深厚的历史和人文底蕴，广大农村群众参与度较高。在开展农村体育活动时，应该结合当地的传统体育项目，完善传统体育的竞赛制度和规则，用这些群众喜闻乐见的项目吸引人们参与，这是开展农村体育最可行、最有效的办法。

4.5 抓住新农村建设的机遇健全农村体育管理体制

2005年10 月，中国共产党第十六届五中全会通过的《十一五规划纲要建议》提出，要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实推进我国社会主义新农村建设。在2011年《十二五规划纲要》中，专门提出“强农惠农，加快社会主义新农村建设”。从中可以看到，新农村建设的实质是农村经济、政治、文化全面发展、全面进步，以推动建设中国特色社会主义的进程。在这一进程中，农村体育的建设和发展，将迎来一个快速发展的机遇。其中最为明显的是各级政府对农村体育重视，以及多种渠道资金的投入。截至2008年8月，全国31个省区市共建设农村体育健身工程项目77 410个，共投资50.86亿元。其中国家资助项目19 918个，投资64 002万元；地方自建项目57 492个，投资44.45亿元。地方政府自建项目的资金来源主要是社会资助和地方政府的体育彩票公益金。在这一有利的形势下，可以依托国家的相关政策，在新农村建设中，构建新的、适合我国国情的农村体育管理机制，为我国农村体育的更好发展提供支持。

［1］夏海.中国政府架构［M］.北京：清华大学出版社，2001.

［2］编委会.中国体育年鉴 1949－1962［M］.北京：人民体育出版社，1964.

［3］中华人民共和国国务院.全民健身计划纲要［Z］.1995－6－20.

［4］中华人民共和国国务院.全民健身条例［Z］.2009－8－30.

［5］国家体育总局.农村体育工作暂行条例［Z］.2002－4－12.