船舶油污基金拨云见日

本刊记者 杨培举

一纸号令，使纷扰多年的船舶油污损害赔偿基金终于浮出水面。

5月28日，交通运输部、财政部公布了将于7月1日起施行的《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》（以下简称《办法》）。中国船舶油污损害基金的建立将使我国江海水域不明损害责任人的赔偿变为现实。这一巨大跨越是交通运输部、财政部，以及相关部门和业界历经十余年不懈努力的结果。

外塑负责任的海事大国

人类发展史也是一部污染史。人类在不断向海洋索取的同时，污染正一步步加剧——那些被石油污染的肮脏的海岸线，那不再飞翔的海鸟，那一双双悲伤的眼神，成了人们永远无法抹去的痛苦回忆。

海洋是人类未来的家园，保护海洋责无旁贷，迫在眉睫。这需要世界各国，尤其是各海事国家共同努力。但要想实现这一目标，知易行难。因为这其中充满了政治、经济、军事等多种因素的相互交织和激烈博弈。

作为一个仍处于发展中的世界大国，中国近年来随着经济的迅速崛起，正逐渐成为世界的焦点，其一言一行，都被世界各国作为标杆拿去比对。在一些发达国家眼里，中国已是仅次于美国的世界第二大经济体，理应担负更多的社会责任。而他们却全然不提中国仍是发展中国家的这一铁的事实。

但是，中国近些年的一系列举动，则表现出了一个负责任世界大国的风范。面对一浪高过一浪的世界节能减排浪潮，中国做出的一系列节能减排承诺，让那些无意做出节能减排承诺的发达国家汗颜。而作为海事大国的中国，近些年的一系列举措，同样让世界为之感叹。在这其中，交通运输部功不可没。

多年来，交通运输部积极参与国际海事组织等多边活动，在双边、多边国际事务中发挥了越来越重要的作用，维护了我国国家主权和利益，较好地完成了履约国的义务，树立了海运大国的良好形象，在促进航运业发展的同时，高度重视由船舶营运带来的安全和环境问题。积极推动并加入了《国际防止船舶造成污染公约》、《国际油污损害民事责任公约》、《国际油污防备、反应和合作公约》等多个防治船舶污染海洋环境的国际公约。据悉，在国际海事组织制定并已生效的10个防治船舶污染公约和议定书中，中国政府已经加入了9个。在积极履行国际公约的同时，努力推进中国防治船舶污染的法规建设，得到了全球海事界的广泛认可和赞誉。

环视近年来的各种国际、国内重大会议或论坛，海事界总能看到交通运输部领导的身影，听到他们代表中国政府发表立场和主张，深受海事界称道。

对于中国近些年在世界海事界所作出的杰出贡献，时任国际海事组织海安司司长的关水康司曾这样评价：“中国与国际海事组织密切合作，对海上安全和环保事业所做出的杰出贡献，得到了国际社会的广泛认可，并为其他国家树立了典范。中国自1973年成为国际海事组织成员国以来，一直大力支持国际海事组织的工作，为国际海事组织的活动做出了重要贡献。”

中国为海事界做出的贡献，同样博得了世界权威媒体的赞扬。英国劳氏日报评选出的“2010年全球航运界百位最具影响力人物”中，中国大陆有12人上榜，其中交通运输部李盛霖部长因中国影响力而名列榜首。中国，一个迅速崛起的海事大国，正在信步走向国际海事舞台的中央，用自信和从容展示着中国力量。

2009年上海国际海事论坛上，交通运输部副部长徐祖远的讲话让与会者印象深刻。他说，航运不能因为国际金融危机的影响而降低船舶的安全和环保标准。中国作为海运大国，正在努力向海运强国的发展目标迈进。在这一征程中，中国政府深知将会面临更为严峻的航运安全保障和海洋环境保护任务，也有信心、有能力一如既往地完善管理制度，优化资源配置，执行相关海事公约。中国政府将从更高的起点积极参与国际海事事务，更主动地加强国际海事交流与合作，切实履行好海洋环境保护的神圣职责。

徐祖远副部长的讲话铿锵有力，字字句句无不体现着责任，博得满堂掌声。无疑，这满堂掌声，不仅是送给徐祖远副部长的，也是送给中国的。

内做务实有为的政府

外塑负责任海事大国形象，从根本上来说，侧重的是对世界的一种姿态和庄严承诺。而落实到国家内部，则是如何兑现自己的承诺，体现更多的是行动和路径，要做到务实有为。

作为世界经济大国、海事大国、航运大国和石油进口大国，中国的海洋环境污染压力正日渐加剧。特别是，随着石油运量的增加和油轮尺度的增大，船舶发生溢油污染事故的风险也在不断增加。据统计，近年来，我国沿海发生溢油量在50吨以上的特大溢油事故就有数十起，总溢油量达3万吨以上，形势不容乐观，“渤海将死”的警示让我们不能掉以轻心。

交通运输部副部长徐祖远在一次会议上指出，要“像保护饮用水一样保护海水”！这一句掷地有声的话，深刻反映了中国政府在对待保护海洋问题上的信心和决心。人们更不会忘记，2010年大连新港输油管线发生爆炸，交通运部李盛霖部长得到消息后，风尘仆仆地连夜赶赴大连，现场指挥海上油污应急处置。

海洋环保工作，是一项系统工程，千头万绪，涉及众多部门和领域，尤其是对于尚处于发展中的中国，面对的难题会更多、也更棘手，不可能一蹴而就，需要扎实推进，稳步实施。

万般工作，法须先行。多年来，作为国际海事组织的A类理事国，中国在积极履行国际公约的同时，也努力推进防治船舶污染的法规建设。在国际公约国内化的转化进程中，我国已相继制定实施了《海洋环境保护法》（简称《海环法》）、《中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例》等法律法规。为了进一步做好防治船舶及其有关作业活动污染海洋环境工作，加强生态环境保护，建设环境友好型社会，中国也加快了《海洋环境保护法》以及《中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例》的修订步伐。

2009年9月2日，国务院第79次常务会议审议通过了《中华人民共和国防治船舶污染海洋环境管理条例》（以下简称《防污条例》），并已于2010年3月1日起施行。《防污条例》按照《海环法》的相关规定，参照相关国际条约，进一步明确了船舶油污损害民事责任保险制度，用以保障船舶在发生油污事故后，能够具备与其赔偿责任限额相匹配的赔付能力。

2010年8月19日 ，交通运输部发布了《中华人民共和国船舶油污损害民事责任实施办法》，自2010年10月1日起施行。它对于完善我国船舶油污损害赔偿体系具有重要意义，其实施标志着第一部涉及船舶油污保险的专项法规的诞生，标志着我国建立船舶油污损害民事赔偿体系迈出重要的一步。

此时，中国船舶油污损害赔偿体系已露曙光。

号令出众望归

《中华人民共和国船舶油污损害民事责任实施办法》的出台，只解决了船东的责任赔偿这一块，对于超出其能力之外的赔偿，则主要靠船舶油污损害赔偿基金。正因我们一直未建立船舶油污损害赔偿基金，所以出现了“谁清污，谁吃亏”、“谁受害，谁倒霉”的尴尬局面。从历史发展的角度来看，中国不是不为之，实属难为之。

事实上，中国海事界从未停止建立船舶油污损害赔偿基金的种种努力。船舶油污损害赔偿基金之所以难以建立，这与我们的国情密切相关，国家的经济能力、政策环境、法制环境、环保意识等，都会影响其向前推进的速度。

多年来，交通运输部为推动国内油污赔偿基金的建立做了大量工作，始终与财政部、国家发改委、外交部、国家环保总局、农业部等部门都保持密切联系，并获得这些部门的大力支持。

早在1997年我国就组建了“建立和实施我国船舶油污损害赔偿机制”课题研究小组，专门研究建立船舶油污损害赔偿基金相关问题。2002年《船舶油污保险办法》完成初稿。2003年1月，交通运输部会同财政部向国务院上报了《关于尽快建立我国船舶油污损害赔偿机制的请示》。2月，国务院同意交通运输部和财政部建议。同年8月，财政部、交通运输部组成调查组，赴上海、宁波等地开展调研，起草了《船舶油污损害赔偿基金征收和使用管理办法》，并分别征求了国务院有关部门和主要石油货主意见。2004年开始，上海海事局组织开展索赔规程、索赔手册、评估程序等专题研究及有毒有害物质损害赔偿研究；同年，江苏海事局举办高层论坛，向专家了解国际油污损害赔偿经验。2004年5月，交通运输部副部长徐祖远在听取部海事局工作汇报后强调：“海事局要积极协调有关方面，推动建立包括油污赔偿、保险在内的管理机制，改变现在‘谁管防污染、谁治理、谁背负担’的不合理状况。”之后，在交通运输和财政部的努力下，《船舶油污损害赔偿基金征收和使用管理办法》纳入了立法程序。

2012年5月28日，对于中国海事界而言，是一个值得纪念的日子。因为这一天，《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》在业界的千呼万唤中出台。该《办法》的出台具有里程碑式的意义，标志着中国船舶油污损害赔偿体系基本完成。它的意义不仅仅是未来油污受害人的权益得到保障，还有更让人自豪的一点，那就是通过它的出台，我们看到的是中国全方位的进步。

首先通过该《办法》的出台，以及在海洋环境保护方面的多年努力，中国向全球海事界展示了一个负责任海事大国的良好风范。而在国内，展示的是一个务实有为的政府形象，在对待和解决社会重大事件和重大问题上，政府表现出的忧心、信心和决心，足以让国人放心。同时，我们也看到了中国社会各界环保意识、维权意识以及社会责任感的逐渐增强。因“天价酒”、“天价吊灯”、“天价名片”等系列奢侈消费风波备受指责的中国石油巨头们，也在众人的不知不觉中悄然发生着转变——纷纷加入全球契约，发布公司社会责任报告。毫无疑问，这次该《办法》能够顺利出台，与石油巨头的支持也是分不开的。

至此，中国在船舶油污损害赔偿方面已迈出了重要的也最为艰难的一步，但它的影响才刚刚开始。对此，中山大学地球环境与地球资源研究中心主任周永章认为，船舶油污损害赔偿基金制度是一个很好的尝试，在实践中可以不断完善修改，为其他水污染主体造成的赔偿问题提供一个借鉴的范本，当它成熟之后，就可以慢慢推广到水污染的其他领域，毕竟从长远来看，中国的水污染赔偿制度才刚刚起步。