日本地方交付税的是与非

□文/陈刚

解决地方债务首先应整理地方税与转移支付捆绑的问题

日本的地方交付税制度成立于1954年，它是在夏普税制的基础上形成的地方转移支付体系的主要组成部分。它在总额确定及分配方法、方式上不断地改革和完善，现今已演变成为技术性、科学性相当强的体系。

日本的地方交付税是不指定用途的一般补助金，它的实质是一种税收分享制度。作为一种均等化转移支付，由中央直接向两级地方政府分配。它包括普通交付税(占94%)和特别交付税(占6%)。前者主要分配给那些基本支出需求超过基本财政收入的地方，后者主要是应对自然灾害、填补普通交付税测算误差带来的财政收支缺口。地方交付税的来源是五个主要中央税种的一定百分比，包括32%的个人所得税、公司所得税和酒税，25%的烟草税和24%的消费税。

研究显示，战后日本地方政府所获得的中央转移支付收入与人均GDP呈反向关系，这充分表明地方交付税确实为消除地方差距做出过突出的贡献，特别是日本上世纪60年代经济高速发展拉大了地区发展的差距，而日本地方交付税填平了地方政府大约70%的财政能力差距，从而使日本全国统一标准在教育、公路、医疗、供水等基本公共服务方面得以基本实现。日本的交付税制度在帮助日本实现从区域公共服务均等化向城乡公共服务均等化、全民公共服务均等化阶段跨越，提供了有力的财政平衡制度保障。此外，地方交付税制度实施的成果说明，应缩小地方税收返还和专项转移支付规模，通过客观化、规范化、法制化完善一般性转移支付制度，保证一般性转移支付总额随经济增长而增长，又能在一定程度上免受经济波动大幅度的冲击。

日本地方交付税近年来有各种各样的问题。核心问题在于:交付税财政的收支不平衡会加快国家和地方的财政状况恶化，使得此项制度无法持续下去。目前存在的具体问题还包括收入金额不稳定、基准财政需求额大幅度扩大、被用于国家的政策诱导、招致地方政府缺乏增收节支的积极性、制度的机制复杂且不透明等。

从供给角度看:首先，收入不稳定。交付税的收入额，是通过和国税的一定比例挂钩来决定的。但是在近60年间，没有一次是单单用法定税率部分就能完全充实交付税财源的，这是因为税收很容易受到经济环境的影响。其次，财源不足。地方交付税的目的是把财源转移给财政收入基础较弱的地方政府，其分配依据是地方政府的财政力指数。通常情况下，应该存在交付地区和不交付地区，从而在提供资金方和接受资金方之间进行资金流动。而实际情况却是只存在资金的接受方，也就是说，地方交付税制度是在提供资金的一方几乎不存在的情况下维持的。在都道府县的人口规模上，鸟取县的62万人与东京都的1162万人大约相差18.8倍，而通过调整使得两者支出规模的差异是14.7倍。但是，财政的平衡需要数额巨大的财政负担来支持，财源不足使得所得再分配的功能逐步弱化。

从需求角度看:首先，基准财政需求额与收入额的差距日渐扩大。日本交付税的基准财政需求额，从制度设立以来一直在增长，其增长率已经超过了税收的增长。特别是20世纪90年代后采取了扩大需求的政策，同时实施了减税政策，这使得需要额与收入额的差距在1994年以后逐年增大。这其中有基准财政需求额增长的原因，特别是投资性经费的增加，也有因老龄化而引起社会保障费增加的因素。其次，公债费的增长。在没有财源的情况下，为了增加投资性经费而发行地方债，将其还本付息金的一部分通过交付税来补贴，并将负担推迟到下一年度的做法，使得公债费不断扩大。把地方债和依靠地方交付税的返本付息联系起来，已使日本地方债的发行数额逐年攀升，这充分说明解决地方债务首先应整理地方税与转移支付捆绑的问题。

(供稿:浙江省社会科学院经济研究所)