服务型政府构建背景下政府公共体育服务改革的价值维度——基于新公共服务理论视角<br/>

服务型政府构建背景下政府公共体育服务改革的价值维度——基于新公共服务理论视角

2012-08-02宋惠娟浦义俊邰崇禧

山东体育科技 2012年5期

宋惠娟，浦义俊，邰崇禧

(1．常熟理工学院体育部，江苏常熟 215500;2．苏州大学体育学院，江苏苏州 215021)

1 问题的提出

党的十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》强调:增强政府服务职能，首要的是深化行政审批制度改革，政府职能从“全能型”转向“服务型”;温家宝总理于2004年《在省部级主要领导干部树立和落实科学发展观高级研究班上的讲话》上首次提出了“服务型政府”的概念;翌年在《政府工作报告》中再次强调，要“努力建设服务型政府”;党的十七大更是把“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”作为深化政治体制改革的重要内容之一。服务型政府的构建已成为我国当下在经济、政治和文化体育等语境中的政府职能转变的焦点。服务型政府是指在公民本位、社会本位理念下，政府以服务者的角色，通过法定程序，按照公民意志组建起来的“以为人民服务”为宗旨的公正、法制和有限责任的政府。它和管制型政府、审批型政府、高成本政府和行政性政府的根本区别在于具有高效、民主、法制、公益和分权等鲜明特征。

公共体育服务的改革是我国服务型政府构建背景下政府在体育事业工作领域中的一项热点更是难点工程。《体育事业发展“十二五”规划》明确提出，要强化公共体育服务职能，加快完善公共体育服务体系，提高公共体育服务水平［1］;《青少年体育“十二五”规划》也强调，要构建青少年体育公共服务体系，推进青少年体育均等化［2］;《全民健身计划(2011－2015年)》也指出，要促进城乡体育资源和公共体育服务均衡配置，逐步建成城乡一体化的全民健身公共服务体系［3］。国家多部重大体育政策文件一再强调公共体育服务建设的重要性和紧迫性，充分表明切实提高现行的公共体育服务能力和水平以满足我国不同人群对公共体育服务的需求，已成为我国政府体育服务职能转变与革新的重点和关键所在。那么我国政府在公共体育服务的改革进程中应该何去何从，值得商榷，而西方发达国家的公共部门管理所经历的先期经验及其产生的相关理念与理论不失为有效的参考依据。

2 有关新公共服务理论

上世纪70年代末80年代初，西方国家公共部门管理发生剧变，旧的、僵化的、科层制官僚体制为基础的政府管理方式逐渐退出历史舞台，取而代之的则是以市场为基础的、灵活的、提供回应性服务的企业化政府管理方式。这场几乎是世界范围内的政府改革运动与其理论一起被称为“新公共管理”。新公共管理致力于用管理替代行政，尽可能地用市场和承包合同替代官僚体制，对政府管理理论产生了极大影响［4］。但随着时代的发展，过于追求三E(效率、效益、经济)标准的新公共管理所固有的诸多弊端也逐渐体现出来，如其具有保守主义倾向、太依赖于经济学原理、过于追求个人利益最大化、对公共精神和公民权益的损害、政府过于放权及其责任的逃避以及公平、正义、代表性和社会参与的丧失等不足［5］。在此背景下，新的公共行政理论范式——新公共服务理论孕育而生。

新公共服务理论是由美国著名公共管理学家罗伯特·丹哈特为代表的一批公共管理学者于21世纪初所创立，其代表作《新公共服务:服务，而不是掌舵》，以一种历史扬弃的精神针对作为新公共管理理论之精髓的企业家政府理论缺陷进行了批判。新公共服务理论认为，公共管理者在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，他们的工作重点既不应该是为政府航船掌舵，也不应该是为其划浆，而应该是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构。民主公民权理论、社区与公民社会理论、组织人本主义、组织对话理论和后现代公共行政构成了新公共服务理论理论基础［6］。

新公共服务理论包括七项基本原则:第一，政府的工作角色是服务、而非掌舵，更非划桨。其实质是强调政府的服务职能而非管理职能，公共管理者的重要作用并不是体现在对社会的控制或驾驭，而是在于帮助公民表达和实现他们的共同利益。第二，公共利益是主要目标，而非副产品。公共行政人员必须致力于建造一个共享的、集体的公共利益观念，其目标不是去寻找个人选择的快速解答，而是分享利益和分担责任的创造。第三，在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性。符合公共需要的政策和计划，只有通过集体努力和协作的过程，才能够最有效地、最负责任地得到贯彻执行。为了实现集体的远景目标，在具体的计划实施过程中，依然需要公民的积极参与，使各方的力量集中到执行过程中去，从而迈向预期的理想目标。第四，为公民服务而不是为顾客服务。政府与公民之间的关系不同于工商企业与顾客之间的关系。第五，责任并不简单。公共行政人员不应只关注市场，还应关注宪法、法律、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益。第六，重视人而不只是生产率。强调通过人来进行管理的重要性，要求公共行政人员善待公民，而公共行政人员本身必须受到公共管理机构的善待，倡导分享领导权和更高层次的价值观念。第七，公民权和公共服务比企业家精神更重要。公共行政官员不仅要分享权力，通过人民来工作，通过中介服务来解决公共问题，而且必须将其在治理过程中的角色重新定位于负责任的参与者，而不是企业家［7－9］。

自新公共服务理论提出以及逐渐完善以来，西方公共行政理论便历经了“传统公共行政——新公共管理——新公共服务”三段式发展之路的洗礼。从管理主义到服务主义的历史演变，新公共服务理论不仅为公共行政理论的日渐丰富和成熟产生了革命性影响，同时更为公共事务管理模式的创新提供了可参考的价值标准体系。以下是关于传统公共行政、新公共管理以及新公共服务三者不同技术标准的对比(详见表1)。

表1 三种经典公共行政理论流派的相关技术标准对比［7、10］

3 服务型政府构建背景下政府公共体育服务改革的价值维度

3．1 以公民的公共体育利益为核心，充分尊重公民的体育民主权利。

我国的国体即国家性质是人民民主专政，而人民民主专政的本质是人民当家作主，其特点是民主主体的广泛性与人民享受民主权利的广泛性。可以说，新公共服务理论对公民民主权利的尊重以及对公共利益的追求与我国政府一贯的执政为民理念是不谋而合的。在我国政府公共体育服务改革进程中，坚守对公民公共体育利益的最大追求自然是首要的逻辑起点。而如果改革的起点偏离了这一目标，无论是公共体育服务的改革成本、效率和质量都将遭到毁灭性的冲击。但需要指出的是，对公民公共体育利益的追求绝不仅仅是传统公共体育行政在政策上的简单界定，仅通过为数不多的几部条例和纲要模糊性地涉及公民体育利益或权利，无法从根本上体现公共体育改革所倡导的体育民主权利广泛性，更无法从根本上保障公民公共体育利益的有效实现;另外，公民的公共体育利益也不是全社会个体公民的公共体育利益的简单叠加，如果只是为了公共体育利益总量的最大化，而抛弃公平和正义的改革原则，则会陷入新公共管理理论追求效率而丧失民主和公正的误区。因此，我国政府在追求公民公共体育利益时，必须赋予公共体育利益以明确的法律内涵和概念界定，这不仅是保证我国正确定位公共体育服务改革方向的需求，更是在为具体改革过程中制定详细规划以及开展细节工作找准基准参照，同时，对公共体育利益的明确界定也是我国公共体育服务改革成效的有效评判需要。总之，以公民的公共体育利益为核心，充分尊重公民的体育民主权利是我国政府公共体育服务改革的首要价值取向，也是根本价值取向，其绝不能仅停留在“口号”层面，更不能被偷换概念和扭曲变相，任何表面上以公共体育利益为借口而导致公民公共体育利益遭到实质侵犯和损坏的行为都应该受到相应制裁。

3．2 以善治理念为导向，以公共体育服务“效率与公平”的平衡为重点

在传统的政府公共服务体系下，政府常常以行政计划替代公众意愿，以精英设计替代公众参与，忽视公众的需求和偏好，公众的影响较为有限，这就直接导致了在大多数公共组织中甚至弄不清谁是它们的顾客或服务对象，而且服务水平低劣［11］。以我国农村公共体育服务供给为例，有研究指出，农村的公共体育服务供给在很大程度上取决于政府的偏好，政府官员根据政绩和利益的需要决定公共体育服务的内容、数量和质量［12］。公共体育服务的社会参与不足是当前我国公共体育服务存在的显性问题，必然也是改革的重点内容之一。因此，引导与促进社会参与，建立政府、市场和公民社会多中心的治理模式成为我国公共体育服务改革的一种重要价值取向，这种发展理念的价值追求目标在国际公共管理研究语境和公共管理改革实践中被称作“善治”理念，善治的基本内涵是指政府的管理活动能以耗费最少的社会资本来获得最大限度的公共利益，满足最大多数人的公共需要，实现政府、市场与公民社会三者的和谐发展。其本质是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态［13］。我国公共体育服务改革引入善治思维能够积极地改变政府、社会与公民之间官僚科层制中自上而下的单一的“权力——服从”型关系，进而建立一种多向的、信任合作的良性互动关系。其重要性在于有利于促进社会参与的积极性，提高公众话语权，也有利于规范公共体育服务责任主体的行为与决策，更有助于实现我国公共体育服务均等化的正义与效率问题。尤其要强调的是，在目前我国公共体育服务出现地区间、社会阶层间、城乡之间等多个层面非均衡发展的残酷现实条件下，公共体育服务改革的推进绝不能抱有“效率至上”思想，也不能简单套用“效率为先，兼顾公平”的思维模式，公共体育服务究竟“效率”第一还是“公平第一”暂且不论，但必须要找到“效率与公平”的最佳平衡点，这才是公共体育服务改革的重点所在。

3．3 以政府体育职能准确定位为前提，以多元责任观的体育行政模式为重要价值取向

所谓政府职能是指政府在一定的社会历史时期对公共事务进行管理时所承担的职责和功能。而作为服务型政府，虽然其仍然作为公共服务的主要提供者，但是受财力、服务能力等各种限制，其公共服务的提供上不是全能，更不是万能，也就是说社会所需求的公共服务中，政府只能提供其中的一部分，而非全部，这就是所谓的服务型政府公共服务职能有限制性［14］。因此，在有限的公共服务职能中，政府必须要科学合理地给自己进行职能定位，明确自身的真正职能与功能所在;反之，则易造成政府职能的缺位、失位、越位等现象，造成行政效率的低下与行政成本的居高。服务型政府构建背景下公共体育服务改革的一项重要前提便是政府体育职能的准确定位。那么，如何准确定位我国体育职能的转变?苗治文，秦椿林，黄今等在《新时期我国体育政府管理职能的界定及其转变》一文中指出了三个方向，即以满足公共服务为导向;重视公共服务的效率、效果和质量;管理职能转向掌舵［15］。在我国改革传统体育行政职能的背景下，三个转变无疑具有积极性，但却客观上带有新公共管理理论的迹痕。因此，还需要补充政府对体育市场失灵的匡正问题以及政府在公共体育服务中公平民主问题，这就需要政府发挥服务与沟通对话的职能，在体育市场、公民与社会之间扮演调停者、中介人甚或裁判员角色，充分尊重民意，而非将责任抛给体育市场。而建立多元责任观的体育行政模式是我国公共体育服务改革的另一重要价值取向，传统公共体育行政体制下，体育行政更多的是对上级和政府负责，而新公共管理则是对“绩效和效率”负责，两者涉及的责任观较为单一。新公共服务理论将行政责任界定为包含了一系列专业责任、法律责任、政治责任和民主责任等在内的多元责任体系。这是符合公民与社会根本利益的责任观，包括涉及公民的相关体育法律、公民的体育价值观、体育行政规范、体育职业标准和公民体育利益等在内都应该是我国公共体育服务改革背景下体育行政追求的价值立场，只有建立多元责任观的体育行政模式，政府的体育职能才能得到更好的履行，公民的体育利益才能得到根本的保障。3．4 以公民理性与社会公共精神培育为重要方向，以公共体育行政人员的理念更新为突破口

新公共服务所倡导的公民权与公共利益的实现，一方面必须诉求于政府得以公民为中心的价值理念的确立，建立具有整合力和回应力的公共机构;另一方面必须诉求于公民公共理性的倡扬，即“公民可以而且能够积极地合理地运用所拥有的公民权来明确表达并实现公共利益，公共行政人员首要做的是帮助他们表达并实现公共利益而不再是掌舵”［16］。公民理性和社会公共精神的培育是服务型政府建设的本质要求之一，它是我国公共体育服务改革的重要方向，社会公民只有具备了较为成熟的公民理性和社会公共精神，他们才能更多更广泛并更积极主动地参与到公共体育事务中来。但需要指出的是，公民理性和社会公共精神是通过公民不断参与社会公共事务而不断形成与成熟的，它不可能脱离对公共事务的参与而独立存在，因此两者不是孤立的，而是相辅相成，协同共进的。政府公共体育服务的改革需要以培育公民理性和社会公共精神的出发点来吸纳和推动社会公民的广泛参与，而在对社会公民体育事务参与过程中更加要注重对其公民理性和公共精神的引导与培育，其中包括公民的公共体育服务意识、气质、伦理操守以及民主正义感等。另外，公共体育行政人员的理念更新和素质提升是政府公共体育服务改革内容中战略性最强的一个价值取向，公共体育行政人员既是公共体育服务改革的对象，也是改革者，所处的位置较为特殊。一方面，他们是提高政府体育行政整合力和回应力的关键;另一方面，他们在整个公共体育服务改革的价值取向中起重要影响和串联作用。身兼多重身份的他们牵一发而动全身，公共体育服务改革的方方面面都需要他们强有力的参与、协调、促进、领导和服务。有研究指出，公共行政官员应该成为一个复杂治理系统中负责任的行动主体，在系统中，他们可能扮演的角色有促进者、改革者、利益代理人、公共关系专家、危机管理者、经纪人、分析员、倡导者，最重要的是，公共利益的道德领袖和服务员［17］。由此不难看出公共体育行政人员理念更新与素质提升的重要性，而如果理念的更新不利或素质提升不够，他们反而会成为政府公共体育服务改革的重大阻力。

4 结论

基于传统体育行政效率的低下和能力不足，公共体育服务的社会化和市场化改革方向是目前我国体育理论界对政府公共体育服务改革探索的重要价值取向。如郭惠平等从经济学视角对公共体育服务社会化改革的理论依据与对策进行了探讨［18］，又如唐立慧等以公共产品的市场供给方式为视角对我国各类公共体育产品的供给模式进行了分析［19］。再如，谢正阳等对公共体育服务体系建设中公民参与的必要性、可行性和路径进行了论证等等［20］。公共体育服务引入市场机制并加快公民参与已成为政府公共体育服务改革的重要参考内容。然而需要明晰的是，学者们在研究公共体育服务的市场化和社会化改革进程中所借鉴的理论基础很大程度上来源于新公共管理理论，而新公共管理运动对社会公共服务供给效率的推动也是有目共睹的。但即便如此，我国公共体育服务改革仍然需要警戒西方新公共管理运动所产生的各种社会问题并深思其产生根源。鉴前世之兴衰，考当今之得失。基于新公共管理运动的历史教训和新公共服务理论的重要启迪，我国政府在公共体育服务改革进程中需戒骄戒躁，步步为营。以下几点是我国政府公共体育服务改革的重点方向。首先，要加快公民公共体育服务权益的立法保护进程以及提高其法律与政策的保护力度，加大公共体育服务的均等化发展力度并提高相应均等的财政投入力度。其次，要深化公共体育行政体制改革与强化公共体育服务职能建设，构建政府、市场与社会的多元化公共体育服务治理格局与沟通对话机制。再次，要建立健全政府公共体育服务的责任机制、奖惩评价机制与监督回应机制，并规范、强化与更新体育行政人员的公共体育服务理念、素质与思路。最后，要扶持和规范公共体育服务民间组织团体的建立，并形成广泛的公共体育服务公民吸纳与参与机制，建立良好的体育市场监管机制，营造良好的公共体育服务法制环境，推动政府与市场间公共体育服务供给竞争机制的形成。

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