以需求为导向的新型农村社会养老保险筹资规模测算——基于区域经济发展差异的筹资优化方案设计

封铁英，董 璇

(1.西安交通大学公共政策与管理学院，陕西西安710049;2.西安交通大学社会保障统计与精算研究中心，陕西西安710049)

一、问题提出

全国第五次人口普查数据显示，我国60岁及以上老年人口1.3亿，占总人口的10.3%;而最新的第六次人口普查结果表明，我国60岁及以上老年人口增至1.776亿，比例达到13.26%，人口高龄化、家庭空巢化程度进一步加深，城乡人口增长与经济发展倒置状况将持续到2040年。随着社会环境变迁，家庭结构重组，土地制度改革及劳动力乡城流动，农村传统家庭、土地保障功能迅速弱化，农村面临养老压力日益加大、农村养老需求显著增长，探索与农村人口、社会、经济发展相适应的养老保障模式，开展新型农村社会养老保险制度、财务的可持续性研究具有重大的理论意义和实践价值。

2009年《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(国发［2009］32号，以下简称《国务院指导意见》(国发［2009］32号))正式颁布，强调坚持“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的基本原则，逐步解决农村居民老有所养问题。新农保试点扩面工作开展两年以来，成效显著。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》进一步指出，健全覆盖城乡居民的社会保障体系，未来五年实现新型农村社会养老保险制度全覆盖。

面对农村人口老龄化加剧、农村养老需求激增的严峻局势和新农保试点扩面迅速推进的整体性战略规划，新农保制度和基金可持续发展成为满足农村养老需求的重要保障。本文以需求为导向对新型农村社会养老保险筹资规模进行测算与优化研究，模拟关键参数调整前后新农保筹资规模变化状况与未来发展趋势，设计适用于不同经济发展水平的新农保筹资优化方案。基于多视角(多元化筹资主体)、多层面(细分化需求层次)、多路径(差异化筹资模式)的探索性、预测性、对策性系统研究，为有效满足农村养老需求、推进新农保试点扩面、实现新农保制度长期可持续发展提供决策依据和智力支持。

二、文献回顾

(一)养老需求与养老模式

Jeske＆Kitao(2009)指出，由于忽视需求导向，美国社会保险存在较大缺陷，保障范围仅限于有经济收入的缴费群体，而对社会保险需求更强烈的无收入、低收入群体，却未能纳入保障范围［1］。Johnson ＆ Williamson(2006)指出，由于人口老龄化和家庭养老力度的减弱，发展中国家对农村养老保障的需求迅速增加，并通过建立模型，对城乡一体化的、不同居民缴费的养老保险体系进行研究［2］。梁鸿、褚亮(2005)指出，面临农村养老需求的快速增长，无论选择家庭或社会化养老保障模式，农村养老供给与需求均存在显著缺口，应建立多层次互补型养老保障体系［3］。

(二)新型农村社会养老保险筹资模式与筹资主体

Zajicek等(2007)指出，发展中国家和欧洲福利国家的社会养老保险制度多采用完全积累制和现收现付制;而部分积累制则常应用于高度市场化国家［4］。Vidal-Meliá 等(2006)对现收现付制和基金积累制基本养老保险制度进行敏感性分析，强调基金投资风险和隐性债务对制度改革具有重要意义［5］。Valdés-Prieto(2005)认为建立名义账户制和基金资本化运作模式，能够克服现收现付模式下基本养老保险制度的缺陷，可降低转制成本、促进金融市场发展［6］。Williamson等(2002)指出，养老保障体制较为完善国家的筹资主体一般为雇员、雇主和国家财政，其中国家财政主要负责最低保障部分，雇员和雇主缴费为主要筹资来源［7］。Johnson ＆ Williamson(2006)认为，在人均收入偏低的国家，应当建立由国家财政作为主要筹资主体的普惠型养老金制度［2］。

借鉴发达国家相关经验，《国务院指导意见》(国发［2009］32号)规定了新型农村社会养老保险实行参保农民缴费、各级政府补贴和集体经济补助的三方筹资机制。邓大松，薛惠元(2010)对个人、集体、中央的筹资能力进行测算，认为除去极其贫困地区，大部分农民可以负担新农保最低缴费标准(100元/年);由于我国农村集体经济普遍不发达，集体补助难以落实，而中央财政完全有能力承担新农保基础养老金［8］。杨立雄(2006)、申策等(2006)、林义(2009)认为，应当建立覆盖所有适龄农村居民的非缴费普惠型养老保障制度，以满足农村老年人最低生活需求［9-11］;杨翠迎、米红(2007)针对纯农户、失地农民、农民工、计生户四类群体，分别对应设计了“个人账户+统筹账户”、“个人账户+基础养老金+储备金”、“弹性账户+激励账户”和“到龄扶助”奖励转为“即期投入”四种筹资模式［12］。张芳芳(2010)从理论角度指出简单的按照东、中、西部地区划分新农保筹资结构，难以准确反映出各地区经济水平、生活条件差异，使中央财政补贴的利用缺乏合理性，无法体现新农保优势［13］。

(三)新型农村社会养老保险筹资规模与优化设计

米红、王鹏(2010)构建了新型农村社会养老保险财政补贴投入模型，在“有限财政”理念下，设计了新农保缴费激励方式和省、市、县三级政府不同补贴比例模式;结果表明，在新农保制度全覆盖后，三种模式下的各级政府补贴金额均适度［14］。刘昌平、殷宝明(2010)构建了基于现收现付制的新型农村社会养老保险财政补贴平衡模型，测算了年度平衡与阶段平衡两种模式下的新农保财政补贴率;将缴费补贴和待遇补贴两种补贴模式与年度平衡和阶段平衡组合，形成三种评估方案;测算结果显示，新农保最优财政补贴机制为现收现付制下的阶段式缴费补贴模式［15］。周莹(2009)将农村养老保障划分为基础养老金、个人养老金账户和附加商业养老金三个层次，针对第一层次进行模型构建与测算，对基础养老金的目标替代率、缴费年限、计发标准、领取年龄、土地替代养老保险比例进行制度设计;并从模拟假设、基础性养老基金总额模拟过程和模拟结果三个方面进行基础养老金总体积累账户财政介入时机的模拟计算［16］。杨德清、董克用(2008)提出建立普惠制养老金制度，并以农村居民基本生活消费为养老金标准，建立东、中、西部三类区域的国家、地方不同财政补贴方式下的测算模型，结果显示普惠制养老金制度的各级财政投入均在国家可负担范围内，具有可行性［17］。

(四)简要述评

国外养老保险研究多关注制度模式、筹资责任和基金可持续性，对于农村养老保险及其筹资规模的研究较少。国内研究主要集中于新型农村社会养老保险筹资主体责任划分、筹资能力分析，以及现行新农保筹资问题和对策研究。已有研究往往限于政策层面的定性分析，对新农保制度内部要素分析不足，未能充分借鉴、参考企业财务管理、投资筹资等成熟的理论、方法，并未重点关注新型农村社会养老保险筹资这一前沿研究领域，缺乏对筹资规模与结构优化的定量研究。

因此，本文基于我国新农保现行制度框架，以需求为导向，运用社会保障精算建模方法构建农村养老需求测算模型和新型农村社会养老保险筹资规模测算模型，深入挖掘影响新农保筹资规模的关键制度要素，综合运用统计分析和政策仿真方法，设计适应不同区域经济发展水平的新农保筹资规模优化方案，并提出相应政策建议和改革措施。

三、模型构建

(一)模型原理

本文以需求为导向，在将农村居民养老需求细分为“基本、扩展”两个需求层次的基础上，通过扩展线性支出模型(ELES)，并综合考虑养老金待遇水平、养老金领取人口、新农保制度覆盖率等基本政策参数，实现对不同层次农村居民养老需求的定量测算与预测;以新农保现行政策为依据，深入分析筹资主体、筹资结构、筹资水平等影响筹资规模的关键制度要素，结合农村分年龄人口预测结果，基于参保农民缴费、各级政府补贴、集体经济补助三方筹资机制构建新型农村社会养老保险筹资规模测算理论模型，基本原理与具体步骤如图1所示。

(二)假设前提

本文以《国务院指导意见》(国发［2009］32号)及新农保相关政策规定为依据，以层次化农村养老需求为导向，按照“个人缴费、集体补助、政府补贴”相结合的筹资模式，构建农村养老需求测算模型和新型农村养老保险筹资规模测算模型，并以此为基础进行筹资优化方案设计，提出假设前提如下:

假设1:预测目标期间内，新型农村社会养老保险制度相对稳定，制度框架与关键要素保持不变，没有大规模的政策变动与调整。

假设2:预测目标期间内，各年龄段农村居民具有相同的参保概率，且开始缴费后保持每年连续缴费，缴费期间无间断。

假设3:农村居民具有相同的预期寿命和生存极限年龄，在平均余命期限内死亡的农村老年人口，其个人账户金额由参保子女继承，不会对筹资规模整体产生显著影响。

假设4:随着新型农村社会养老保险制度的不断改善，农村居民参保意识逐渐增强，退保现象将会减少，由于参保农民退保引发的筹资规模变化将逐步消除。

图1 以需求为导向的新型农村社会养老保险筹资规模测算模型构建原理图

(三)模型推导

1.农村居民养老需求测算模型

(1)农村居民人均消费需求测算模型

扩展线性支出模型(ELES)是Lunch(1973)对线性支出系统模型修正后提出的基本消费需求测算模型［18］，按照收入水平对人群分层，研究不同层次居民对各大类消费品支出的差异以分析消费心理与消费倾向，从而预测居民消费需求。本文以农村居民为对象，选取“食品、衣着、医疗保健”三类消费性支出项目(k=3)进行农村居民人均基本消费需求的测算，选取“食品、衣着、家庭设备与服务、交通通讯、居住、杂项商品及其服务、医疗保健和教育文化娱乐”八类消费性支出项目(k=8)进行农村居民人均扩展消费需求的测算。

式中，pi——第 i种商品或服务的价格;qi——第i种商品或服务的总需求量;ri——第i种商品或服务的基本需求量;bi——第i种商品或服务的边际消费倾向;I——农村居民人均纯收入。

式中，εi——随机项。

由公式(4)，选取统计年鉴相关数据，建立方程组，运用SPSS17.0软件分别计算2000-2009年三项、八项消费支出的ai、bi的估计值和回归方程判定系数R2，而后可根据公式(3)，对2000-2009年农村人均基本消费需求和扩展消费需求进行测算。

(2)农村居民养老需求测算模型推导

以扩展线性支出模型(ELES)测算农村居民人均基本消费需求、扩展消费需求为基础，结合农村老年人生活实际需求和通货膨胀率，可确定目标期间内农村基本、扩展养老金需求值;将目标期间内各年度养老金需求与养老金领取人口数量相乘，即可得出农村居民养老需求测算模型:

式中，Dt——第t年农村居民基本或扩展养老需求;St——第t年农村居民人均基本或扩展养老金需求;r——测算基年农村通货膨胀率;Pt——第t年参保农民养老金领取人口数量;Px，t——第 t年x岁农村居民人口数量;c——参保农民开始养老金领取年龄;ω——农村居民极限年龄;Nt——第t年新型农村社会养老保险制度覆盖率。

2.新型农村社会养老保险筹资规模测算模型

根据筹资主体、筹资结构与筹资水平的差异，新型农村社会养老保险筹资规模由参保农民缴费收入、各级政府补贴和集体经济补助共同构成。

(1)参保农民缴费

参保农民缴费收入由符合新型农村社会养老保险政策规定年龄的参保农民人口数量与参保农民自愿选择的缴费率及缴费基数相乘得到:

式中，It1——第 t年参保农民缴费收入;Wt-1——第t年新型农村社会养老保险缴费基数;Ct1——第t年参保农民个人缴费率;Pt'——第 t年参保缴费农民人口数量。

(2)各级政府补贴

各级政府补贴包括中央财政补贴和地方财政补贴两部分:一是中央政府向60岁及以上老年农民提供每月定额补贴，即每人每月不低于55元标准的基础养老金;二是地方政府根据区域经济发展水平，对处于缴费阶段的新农保参保农民提供的每人每年不低于30元的补贴。

式中，It2——第t年新型农村社会养老保险中央与地方政府补贴收入;Ct2——第t年新型农村社会养老保险地方政府补贴率;e——新型农村社会养老保险基础养老金变动系数。

(3)集体经济补助

集体经济补助是指在新型农村社会养老保险试点地区，参保农民所在村、镇(乡)的共有经济体，根据各自经济效益水平，在缴费环节给予参保农民一定比例补助。

式中，It3——第t年新型农村社会养老保险集体经济补助收入;Ct3——第t年新型农村社会养老保险集体经济补助率。

由公式(6)、(7)、(8)，新型农村社会养老保险筹资规模测算模型为:

式中，It——第t年新型农村社会养老保险筹资规模第 t年新型农村社会养老保险平均参保率，a——参保农民开始缴费平均年龄;b——参保农民停止缴费平均年龄。

四、模型应用

(一)指标选取

根据新农保制度、政策相关规定，借鉴已有研究成果，由模型构建原理及推导过程可知，以需求为导向的新型农村社会养老保险筹资规模测算涉及人口预测、养老需求与筹资规模三个一级变量，可进一步分解为人口、经济、政策三类11个二级指标，测算模型变量设计与指标选取、类别如表1所示。

(1)人口指标:人口预测是以需求为导向的新农保筹资规模测算模型构建与应用的基础，其准确性将会对测算结果的精确度产生重要影响。本文以第五次人口普查中农村分年龄人口数量为基年数据，对目标期间农村劳动人口、老年人口数量及其变动进行逐年测算与预测。

(2)经济指标:养老金需求可根据统计年鉴数据通过ELES模型测定历史年度的农村居民人均消费支出并对其进行回归拟合，以预测目标期间内农村居民人均消费支出，再乘以老年人消费占消费总额的比例得出;通货膨胀率用以调整不同年度农村居民消费支出及养老需求，可查阅相关统计公报获取;新农保缴费基数由农村居民上年度人均纯收入确定，而目标期间内农村居民人均纯收入可通过对历史数据拟合计算;基础养老金变动系数可根据国家宏观经济形势、政策变化，由通货膨胀率等参数对基础养老金进行相应调整而设定。

表1 模型变量类别与指标选取

(3)政策指标:各级政府补贴率和集体经济补助率由新农保制度的相关政策规定;制度覆盖率由国家对新农保制度的推进速度决定，“十二五”规划中有明确的战略规划步骤;新农保个人缴费率和参保率由农村居民对新农保政策的认知程度、满意程度、经济能力、养老观念、参保意愿等综合因素共同决定，可通过收集实际工作部门内部业务资料和新农保实地调查数据获取。

(二)参数设定

陕西省是我国新型农村社会养老保险试点工作开展的重点省份，截至2010年12月31日，全省共有50个试点县(国家试点县37个、省级试点县13个)，比例达到46.7%，同时还有13个县区在部分乡镇进行自主试点工作。新农保参保人数465.47万人，领取养老金人数99.65万人。宝鸡、延安、铜川和杨凌示范区率先实现了新农保制度全覆盖。宝鸡市作为全国最早的新农保试点城市之一，其经验对陕西省乃至全国均具有借鉴参考价值。第六次人口普查数据显示，陕西省65岁及以上人口为318.38万人，老龄化程度达到8.53%，与2000年同期相比，提高了2.63个百分点，快于全国1.91%的增长幅度。

面对老龄化程度高、养老需求迫切的严峻形势，以新农保工作基础良好、成效显著为契机，基于典型代表性和数据可获得性的双重考虑，本文选取陕西省为对象，对以需求为导向的新型农村社会养老保险筹资规模测算模型进行应用，根据国家新农保相关政策、《陕西省人民政府关于开展新型农村社会养老保险试点的实施意见政策》(陕政发(2009)55号)(以下简称《陕西实施意见政策》(陕政发(2009)55号))具体规定及陕西省新农保试点地区(陕北地区榆林市、关中地区西安市、陕南地区商南市)分层整群随机抽样问卷调查(共发放问卷930份，回收有效问卷865份，有效回收率93.0%)数据为基础设定模型基本参数。

1.目标期间。根据新型农村社会养老保险制度框架与推进规划，结合农村人口发展变动趋势，本文选取2011-2040年为筹资规模测算与预测的目标期间。

2.农村居民平均参保年龄、养老金领取年龄与极限年龄。综合考虑国家政策、农村平均就业年龄及个人收支状况，本文设定农村居民平均参保年龄为20岁，养老金领取年龄为政策规定的60岁，极限年龄为90岁。

3.新农保制度覆盖率与参保率。2010年我国新农保制度覆盖率为24%，“十二五”规划明确提出2011年目标覆盖率达到40%，未来五年实现全覆盖。本文设定2011-2015年新农保制度覆盖率分别为:40%、55%、70%、85% 和 100%，2015-2040年制度覆盖率均为100%。陕西省新农保参保意愿问卷抽样调查数据统计显示，82.3%的调查对象(712人)愿意参加新农保，具有强烈的参保意愿，结合全省新农保参保率整体情况，本文设定陕西省新农保参保率在目标期间内由80%线性增长到100%。

4.新农保个人缴费率。《陕西实施意见政策》(陕政发［2009］55号)规定，新农保缴费标准设置100元、200元、300元、400元、500元五个档次。由陕西省问卷调查可知，农村居民选择200元/年缴费标准的人数最多(447人，比例达到51.7%)。根据“陕西省新农保试点工作领导小组”发布的官方数据，省内新农保平均缴费金额为457元/年。通过对调查数据与统计数据加权平均，本文以2010年陕西省人均纯收入4105元作为缴费基数，换算得出陕西省新农保个人缴费率为8%。

5.新农保地方政府补贴率与集体经济补助率。按照《陕西实施意见政策》(陕政发［2009］55号)规定，各级政府补贴包括中央财政对60岁以上老年人提供55元/月的基础养老金和地方财政提供最低30元/年的缴费补贴。集体经济补助是指有经济能力的区县、村，应对当地新农保参保农民提供一定金额补助。以2010年陕西省农民人均纯收入为缴费基数，由地方政府补贴金额可换算出补贴率为1%。而陕西省大多数地区集体经济效益较差，甚至无集体经济，无法提供新农保补助，本文对现行制度下新农保筹资规模进行测算时，设定集体经济供补助率为0。

6.新农保基础养老金变动系数与通货膨胀率。基础养老金为农村老年人基本生活提供保障，由于现阶段新农保基本养老金保持不变，因此，在测算现行制度下新农保筹资规模时，设定变动系数为0，选取2010年陕西省CPI指数4%作为陕西省农村通货膨胀率。

(三)模型测算结果与分析

以变量设计、指标选取及参数设定为基础，本文应用以需求为导向的新型农村社会养老保险筹资规模测算模型，测算2011-2040年陕西省新型农村社会养老保险筹资规模和农村居民基本养老需求及其发展变化趋势(如表2、图2所示)。

由测算结果可知，目标期间内陕西省新型农村社会养老保险筹资规模与农村居民基本养老需求均呈现上升的总体发展态势，但农村居民基本养老需求递增幅度明显超过筹资规模。2011-2022年，新农保筹资规模增速较快，超过农村居民基本养老需求;而2015年之后，新农保筹资规模增长速度明显减缓，2023年开始新农保筹资规模难以满足农村居民基本养老需求，而且缺口逐年扩大，存在严重的制度风险。

表2 2011-2040年陕西省新农保筹资规模与农村居民基本养老需求测算表(单位:元)

图2 2011-2040年陕西省新型农村社会养老保险筹资规模与养老需求变动图

1.2010-2015年:新型农村社会养老保筹资规模快速增长期(第一阶段)

《国务院指导意见》(国发［2009］32号)指出，2010年新农保试点全国10%的区县，2020年实现农村适龄人口的全覆盖。而2010年实际覆盖率达到24%，“十二五”规划将新农保制度全覆盖提前到2015年。在新农保试点扩面进程加快的政策环境下，参保人数急剧增多，新农保筹资收入亦将随之显著增加。此外，虽然2010-2015年劳动人口与老年人口数量分别呈现递减、递增趋势，但是由于劳动人口基数优势明显，形成了新农保缴费群体远多于养老金领取群体的人口特征。在政策因素、人口因素的双重效应与共同作用之下，此阶段陕西省新型农村社会养老保险筹资规模增长迅速，可较好满足农村居民基本养老需求。

2.2016 -2040年:新型农村社会养老保筹资规模增速减缓期(第二阶段)

从2016年开始，劳动人口数量的减速、减幅进一步加快，老年人口比重逐年增大，而参保农民缴费水平则保持相对稳定。由于缴费人数与缴费水平的不同变化趋势，2016-2040年陕西省新农保筹资规模增速减缓，甚至在2030年出现了总量减少的趋势，在目标期末处于较低值。2023年，开始出现陕西省农村居民基本养老需求超出新农保筹资规模的现象，且缺口随时间推移逐年加大，越来越难以满足农村居民的养老需求。

综上，需求导向的新型农村社会养老保筹资规模测算结果表明，在现行政策下，陕西省新农保筹资规模在一定时期内(2010-2022年)能够满足农村居民基本养老需求，但在新农保制度全面覆盖之后，政策因素的激励作用不再显著。随着老年人口数量增多和养老需求的刚性增长，新农保现行制度框架下，陕西省的筹资规模将无法满足农村居民基本养老需求。因此，亟需通过对新农保关键制度参数的甄选、调整，模拟和预测新农保筹资规模与养老需求未来的变化趋势，针对区域经济差异化发展特征，进一步实现新农保筹资方案的优化设计。

五、优化方案设计

基于模型测算结果及其成因分析，结合新农保制度框架设计重点，本文选取个人缴费率与地方政府补贴率、基础养老金变动系数、集体经济补助率三类关键制度要素，分别进行参数的单一调整和组合调整，通过对不同调整方案下新农保筹资规模与养老需求测算结果及其变化的对比分析，优化设计适用于不同区域经济发展水平的筹资模式与筹资方案，以促进新农保筹资规模与养老需求在时间、空间上的合理匹配，实现新农保制度、财务的双重可持续发展目标。

(一)单一参数调整:基于区域经济发展差异的筹资优化方案设计

1.个人缴费率与地方政府补贴率

根据新农保现行制度规定，目前新农保平均个人缴费率为8%。参考陕西省“宝鸡模式”的缴费标准，新农保个人缴费率为农民人均纯收入的5%-30%，可将个人缴费率调整为两种缴费水平:对于经济发展欠发达地区，个人缴费率随时间推移由8%线性增长至20%;对于经济发达地区，个人缴费率随时间推移由10%线性增长至30%，其调整范围符合新农保政策要求规定与试点地区实践经验，具有可操作性;从个人缴费率变化趋势来看，随着新农保制度的推进，更多农村老年人口受益，广大农民对新农保政策的认可、满意程度将会逐步加深，逐年提高个人缴费率具有合理性与可行性。

现行政策强调，地方财政对新农保缴费群体在缴费期间每人每年补贴30元，补贴率不足1%，不到农民个人缴费率的10%，比例明显偏低，难以在农村居民选择参保和缴费档次时发挥政策激励作用。地方政府补贴金额直接影响农村居民的缴费水平，因而地方政府补贴率应随个人缴费率变化作出适当调整。借鉴江苏南通市新农保筹资模式——“地方财政补贴应当不低于当年农村居民最低缴费标准的20%”。因此，本文参照该作法，根据区域经济发展差异，设置两种新农保个人缴费率与地方政府补贴率调整模式:调整模式(一)适用于经济欠发达地区，目标期间内，当参保农民个人缴费率为8%-20%，地方政府补贴率随个人缴费率在1.6%-4%之间同步变化;调整模式(二)适用于经济发达地区，目标期间内，当参保农民个人缴费率为10%-30%，地方政府补贴率随个人缴费率在2%-6%之间同步变化，参数调整后陕西省新农保筹资规模与养老需求具体测算结果如表3所示。

表3 “个人缴费率与地方政府补贴率”调整后陕西省新农保筹资规模与养老需求测算结果(单位:元)

图3 “个人缴费率与地方政府补贴率”调整后陕西省新农保筹资规模与养老需求变动图(调整模式一)

图4 “个人缴费率与地方政府补贴率”调整后陕西省新农保筹资规模与养老需求变动图(调整模式二)

由图3、图4可知，陕西省新农保筹资规模随着个人缴费率和地方政府补贴率的线性增长，呈现明显的递增趋势，推迟了筹资规模不能满足农村居民基本养老需求的年限，增强了新农保制度对农村老年人的养老保障能力。调整模式(一)测算结果表明，新农保筹资规模明显扩大，但仍不能满足农村居民基本养老需求，2029年开始出现缺口且逐年加大，因此，对于经济欠发达地区，参保农民个人缴费能力不足，仍需加大中央财政投入力度;调整模式(二)测算结果表明，经济发达地区参保农民个人缴费能力较强，加之地方政府补贴激励机制的共同作用，使新农保筹资规模与农村居民基本养老需求的缺口推迟到2034年才开始出现，且缺口差额较小，易于通过其他方式作出弥补。

2.基础养老金变动系数

《陕西实施意见政策》(陕政发［2009］55号)规定，中央财政补贴对60岁以上享受新型农村社会养老保险的老人提供每月最低55元补贴的基础养老金，且应随经济发展与物价变动进行调整。因而，本文设置两种基础养老金调整模式:调整模式(一)适用于经济欠发达地区，将基础养老金标准提高为100元/月，占缴费基数的30%，用以弥补该地区农民个人缴费能力不足，达到新农保基础养老金兜底作用;调整模式(二)适用于经济相对发达地区，主要考虑基础养老金的保值性，引入基础养老金变动系数，用以补偿通货膨胀引发的基础养老金保障能力下降，将2010年陕西省累计通货膨胀率4%设定为基础养老金调整系数。参数调整后陕西省新农保筹资规模与养老需求具体测算结果如表4所示。

表4 “基础养老金变动系数”调整后陕西省新农保筹资规模与养老需求测算结果(单位:元)

图5 “基础养老金变动系数”调整后陕西省新农保筹资规模与养老需求变动图(调整模式一)

图6 “基础养老金变动系数”调整后陕西省新农保筹资规模与养老需求变动图(调整模式二)

由图5、图6可知，对于经济欠发达地区，选择调整模式(一):提高基础养老金标准后，新农保筹资规模明显增大，使新农保为经济落后地区农村居民所提供的基本养老保障功能进一步增强，由于缺口出现的年限(2026年)比调整模式(二)(2031年)提前了5年，且缺口额度增加迅速，因而需考虑其他辅助措施以达到满足养老需求的政策目标。对于经济发达地区，选择调整模式(二):由于引入基础养老金变动系数，使新农保筹资规模整体扩大，且呈现逐年递增的变化趋势，符合现行政策中基础养老金应随经济环境变化进行调整的规定，能够在一定程度上补偿通货膨胀给农村居民带来的消费压力。

3.集体经济补助率

对于经济欠发达地区，集体经济效益低下、甚至缺失，难以为新农保参保农民提供相应的缴费补助;而对于经济相对发达地区，缴费补助在加强参保激励效果的同时，有助于提高参保农民个人缴费标准，进一步促进新农保筹资规模的扩大和制度可持续发展。考虑到西部地区经济仍处于发展时期，在集体经济可承受范围内，本文将集体经济补助率设定为与经济发达地区地方政府补贴率相等，并在2%-6%的范围之内同步变化，参数调整后陕西省新农保筹资规模与养老需求具体测算结果如表5所示。由图7可知，经济发展较好的地区增加集体经济补助后，新型农村社会养老保险筹资规模总体有所增加，而由于集体经济补助率随参保农民个人缴费率同步变动，因此整体趋势与现行制度框架下的筹资规模基本相符:2011-2015年，在新农保制度大力推进过程中，筹资规模快速增加;2015年以后，新农保筹资规模增速明显减缓。由于集体经济补助能力有限，对于新农保筹资规模的扩大作用并不是非常明显，但是对于调动农民参保积极性、促进参保农民提高缴费水平具有显著的激励作用，从而有利于间接扩大新农保筹资规模。

表5 “集体经济补助率”调整后陕西省新农保筹资规模与养老需求测算结果(单位:元)

图7 “集体经济补助率”调整后陕西省新农保筹资规模与养老需求变动图

(二)组合参数调整:基于区域经济发展差异的筹资优化方案设计

基于单一参数调整的陕西省新农保筹资规模测算结果表明:单一参数调整对于扩大以需求为导向的新型农村社会养老保险筹资规模的作用极其有限，难以有效满足农村居民的养老需求;在个人缴费、集体补助、政府补贴三方共担的现行筹资模式下，对于经济发展水平存在差异的地区，应采取不同策略进行新农保筹资规模参数调整。因此，本文将三类单一调整参数重新组合，分别设计适用于经济欠发达、经济发达地区的两种筹资方案替代率(见表6)，使得新型农村社会养老保险筹资规模能够介于农村居民基本养老需求与扩展养老需求的合理范畴之间，以有效规避制度风险、保证基金的足额支付，促进“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”政策目标的实现。

对于经济欠发达地区，农村居民缴费能力有限、集体经济补助不足或缺失，三方筹资机制中基础养老金保障功能尤为重要，因而可将经济欠发达地区新型农村社会养老保险筹资方案设计为:以基础养老金为主，农村居民个人缴费为辅，有地方政府补贴、无集体经济补助的筹资模式;目标期间内，综合替代率为39.6%-50.4%，平均综合替代率为45%。而对于经济发达地区，农村居民经济状况较好，缴费能力较强，集体经济可提供相应补助，因而可将经济发达地区新型农村社会养老保险筹资方案设计为:以农村居民个人缴费为主，基础养老金为辅，有地方政府补贴和集体经济补助的筹资模式;目标期间内，综合替代率为30%-58%，平均综合替代率为44%。基于两种筹资方案的组合参数调整后的陕西省新型农村社会养老保险筹资规模及农村居民基本、扩展养老需求测算结果如表7所示。

表7 组合参数调整后陕西省新农保筹资规模与养老需求测算结果(单位:元)

由图8、图9可知，目标期间内，两种筹资方案的新农保筹资规模均可满足农村居民基本养老需求，且未超出农村居民扩展养老需求，符合现阶段我国新型农村社会养老保险政策目标。具体而言，经济欠发达地区的新农保筹资规模能够满足农村基本养老需求，且在2022年以前略高于农村扩展养老需求;而经济发达地区的新农保筹资规模同样可完全满足农村基本养老需求，且在2023年以前高于农村扩展养老需求;目标期间内，经济发达地区的新农保筹资规模整体略高于经济欠发达地区，这符合新型农村社会养老保险制度的基本原则与农村实际情况，达到了基于区域经济发展差异的筹资优化方案设计目标。

图8 组合参数调整后陕西省新农保筹资规模与养老需求变动图(经济欠发达地区筹资方案)

图9 组合参数调整后陕西省新农保筹资规模与养老需求变动图(经济发达地区筹资方案)

六、结论与政策建议

以新型农村社会养老保险现行制度及政策规定为依据，本文运用社会保障精算建模方法构建以需求为导向的新农保筹资规模测算模型，选取陕西省为例对模型进行应用，定量分析2011-2040年新农保筹资规模与农村居民养老需求及其变化，结果表明，目标期间陕西省新农保筹资规模呈现出快速增长与增速减缓两个发展阶段，在制度初期(2011-2022年)筹资规模能较好满足农村居民养老需求，而随着时间推移，养老需求刚性增长，政策、人口影响因素显著变化，现行制度框架下筹资规模难以维持养老需求的支付，存在严重的制度风险。

为了有效满足农村养老需求，实现新农保制度长期可持续发展，本文选取个人缴费率、地方政府补贴率、基础养老金变动系数、集体经济补助率四项关键制度要素，通过单一参数、组合参数调整，分析新农保筹资规模及农村养老需求及其未来变动趋势，从区域经济发展差异视角对新农保筹资方案进行优化设计，提出具体政策建议如下:

(1)增强财政支持力度，加快制度推进

根据“十二五”规划未来五年实现新农保制度全覆盖的推进速度，以2010年陕西省新农保中央财政补贴金额(3.34亿元)为基础，结合人口预测结果，本文对陕西省2011-2015年新农保中央财政补贴金额进行匡算，其结果显示:随着人口老龄化加剧、农村老年人口激增，陕西省2011年中央财政需补贴金额为6.93亿元，达到2010年补贴金额的两倍;此后逐年增加，平均增长率为29%，到2015年制度全覆盖时，中央财政补贴金额为应19.11亿元(见图10)。由此可见，加快新型农村社会养老保险制度推进进程，扩大制度覆盖率，需大幅增加中央财政补贴力度，使更多农村老年人口基本生活得到保障，进一步加强农村居民对新农保制度的认可、满意程度，促使农村居民增强参保意愿，实现制度运行、发展的良性循环。

图10 2011-2015年陕西省新型农村社会养老保险中央财政补贴匡算预测图

(2)加强缴费补贴激励效果，稳步提升个人缴费率

陕西省新农保试点地区抽样问卷调查显示，农村居民具有强烈的参保意愿，对政策了解、认可程度提升明显，但普遍选择较低缴费档次(主要集中于100、200元/人·年的低缴费标准)。这一矛盾现象的产生源于两方面的原因:农村居民收入普遍偏低(2010年陕西省农村居民人均生活性消费支出3794元，占当年人均纯收入4105元的为92.4%)，缴费能力有限;未来养老金待遇偏低，即使经过15年甚至更长年限的缴费积累，老年生活也难以达到较高的质量水平。

面对上述现实情况，可借鉴江苏省南通市成功经验，将地方政府负担的缴费补贴与参保农民个人缴费金额挂钩，使缴费补贴不低于个人缴费的20%(由本文测算结果可知，该措施可行有效)，改善目前缴费补贴约占参保农民个人缴费10%、不到农村人均纯收入1%的现状，以弥补参保激励不足、促使其选择较高的缴费档次，逐步提高个人缴费率。同时，为了保证农村居民参保缴费连续性，可随缴费年限的增加，适当提高缴费补贴率，如个人缴费每满5年，缴费补贴率提高1个百分点，形成缴费补贴梯度增长机制，有利于新农保筹资规模的稳步增长、制度的可持续发展。

(3)引入基础养老金变动机制，增强养老金基本保障功能

近年来，我国GDP维持高速增长、居民物价消费指数快速攀升，《国务院指导意见》(国发［2009］32号)规定:最低基础养老金标准应当随国家经济发展、物价变动等因素进行调整;地方政府可以根据该区域自身经济发展状况以及参保农民缴费年限长短，决定是否增发基础养老金，增发部分由地方财政负担。然而全国普遍实行统一不变的基础养老金发放制度，与政策目标相悖。

因此，应当引入新型农村社会养老保险基础养老金变动机制，在全国范围内，根据上一年度物价变动指数，对基础养老金进行调整，以弥补通货膨胀导致基础养老金保障功能弱化的负面影响。而对于经济欠发达地区，应参考当地生活水平和收入状况，比照农村最低生活保障线，合理上调基础养老金标准，通过对基础养老金综合调整，增强农村居民养老金基本保障功能、有效实现新农保政策目标。

(4)根据区域经济差异，合理调整筹资模式

为了满足农村居民基本和扩展养老需求，确保新农保制度试点扩面的顺利推进，应充分考虑不同地区经济发展水平，在坚持个人缴费、政府补贴、集体补助三方共担筹资模式不变的前提下，对新农保内部筹资比例进行适度调整。根据组合参数调整测算结果，本文提出具有地区差异性特征的筹资优化设计方案:经济欠发达地区适用“基础养老金保障为主、农村居民个人缴费为辅、地方政府适当补贴”的筹资模式，经济发达地区适用“参保农民个人缴费为主、地方政府根据个人缴费年限和缴费档次进行不同水平补贴的激励机制、集体经济提供与地方政府相同比例的补助金额”的筹资模式。

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