破解我国人才困境的宏观教育管理对策——基于“人力资本”角度的建议

丛菲菲



破解我国人才困境的宏观教育管理对策——基于“人力资本”角度的建议

丛菲菲

福州大学

改革开放以来，我国高等教育事业迅速发展，但仍然存在一些不足，该文针对高等教育现状和不足提出了相应的建议，为高等教育的更好发展提供了参考。

高等教育 不均衡 地区分布 人才不足 人力资本

高等教育是我国教育体系中十分重要的组成部分。改革开放以来，我国的高等教育事业发展迅速，高校数量和规模不断扩大，办学质量和科研水平稳步提高。目前我国高等教育毛入学率达到27%，已经进入高等教育大众化阶段，国家计划在2020年时毛入学率达到40%。

1 我国高等教育现状和不足

由于政治、经济、文化、历史、地理等因素综合作用，我国的高等教育仍然存在着较大的不足。这种不足导致了我国人力资源的不足。充足的高质量人力资源是社会稳步向前发展的必要保证。目前，我国人才仍然处于相对短缺阶段，近两年来沿海地区的“用工荒”、农民工回流等现象很好地说明了这些问题。赵曙明教授认为，我国人力资源存在着“非流动性”和“非价值性”的现象，近几年来，“非流动性”现象已经取得了明显的改善，但是人力资源“非价值性”仍然非常严重[1]。这一方面是由于人力资源本身的人力资本不足，更重要的原因在于高等教育的滞后。

赵曙明教授认为，我国当前人力资源开发中存在着三大问题[2]：第一，劳动力整体素质比较差，与国民经济和社会发展需要不相适应。我国当前仍然存在着大量的文盲和半文盲，大部分分布在西部地区和农村；工人队伍中高级技术工人缺乏；专业技术人员学历水平普遍较低；同时还有比较突出的专业技术知识老化的问题。第二，专业技术人员区域分布和部门行业分布不合理。邱均平和温芳芳从高校数量和教育质量两个方面对我国高等教育资源分布现状进行了量化说明和实证分析，认为我国高等教育资源区域分布不均衡是由于历史、经济、政治等因素长期作用形成的，但这种不均衡性又会对教育公平和区域经济发展带来严重的危害[3]。第三，现有专业技术人员的利用率不高。经济不发达地区的专业技术人员被严重的浪费[2]。归根结底，原因在于经济不发达地区人员所接受的高等教育水平较低，不能充分地认识和利用人力资源的优势；同时，由于经济和社会的发展滞后，导致没有足够的资金投入，缺乏环境的基础建设，不能对高级人才形成足够的吸引。

由于我国不同区域人口接受高等教育机会的不均等，对高等教育升学机会产生了直接的影响，而且对地区经济和社会发展也有重要的影响。由于区域高等教育能够培养区域经济发展所需的高素质人才，能够提供区域经济发展所必需的科研成果，同时能够直接拉动区域经济的发展。

如上所述，各种人力资源问题仍然存在。众所周知，高等教育是推动国家经济、社会、文化发展的重要手段，是解决这些问题的关键方法。高等教育作为一种带有公共物品属性的资源具有较强的公益性和社会性，高等教育公平是社会公平的重要组成部分，是社会公平在高等教育领域的延伸和体现。只有从高等教育角度下手，才能解决我国人力资源配置和利用不足的问题。

2 人力资本理论概述

人力资本是为提高人的能力而投入的一种资本，是教育经济学中的基本概念。现代经济学认为，资本可以分为物质资本和人力资本两种形式，其中人力资本就是体现在劳动者身上，以劳动者的数量和质量表示的资本，它对经济起着促进性的作用，能够使国民经济收入增加，国民收入水平提升。人力资本和物质资本是互相补充和替代的。

人力资本是以劳动者的质量或其技术知识、工作能力表现出来的资本。人力资本理论的主要内容是：

首先，人力资源是一切资源中最重要的资源，人力资源理论是经济学的核心问题。人作为物质资本的使用者、操作者和直接受益者，能够通过与物质资本的相互作用，实现物质资本和人力资本的双向增值。

第二，在经济增长中，人力资本的作用大于物质资本的作用。在发达国家，人力资本以比物质资本快得多的速度在增长，劳动者的实际收入明显增加，这也反映了人力资本投资的收益。这同时也解决了赵曙明教授所说的人才“非价值性”问题。研究表明，国民受教育水平是生产力高低的决定因素之一。

第三，人力资本的核心是提高人口的质量，教育投资是人力投资的主要部分。研究表明，技术知识程度高的人带来的产出明显高于技术程度低的人力。

因此，人力投资理论的基本观点包括：人力投资就是教育投资，人力资本就是人口质量投资。在我国，教育投资主要来自于各级政府，也只有政府才能从根本上解决我国当前教育发展不均衡的现状。

3 政府参与教育管理的必要性分析

政府运用各种宏观调控手段，对各级各类教育事业进行全局性和综合性的协调和干预，及时纠正教育活动中发生的各种偏离教育方针、政策、目标及政府教育意图的行为，防止教育事业出现重大的结构性失衡和动荡，保证整个教育事业持续、稳步地发展。

加强教育的宏观管理是保证教育公平与效率、全面发挥教育功能的重要手段，也是落实教育优先发展的战略地位、合理配置教育资源、实现社会人才供给的大体平衡和教育机会均等的重要措施。由于人人要求得到均等的教育机会，社会需要国家保证全体人民平等接受教育的权利，社会压力促使中央政府要加强对教育的管理。

目前我国教育经费相当紧缺，不仅不能适应加快改革开放和现代化建设对人才的需求，而且也难以满足现有教育事业的基本需要。加强教育宏观调控体系建设的一个重要目的就是通过制定有关教育经费法律，建立起正常的教育经费增长机制，确保国家逐步提高财政性教育经费支出占国民生产总值的比例和各级财政支出中教育经费所占比例。另一重要方面是通过调整各级各类学校的教育经费分配结构及其布局、规模、层次结构、专业比例等，来合理配置教育资源，实现社会人才的大体平衡和教育机会均等。我国当前教育经费不仅在总量上不足，而且在分配结构上也表现得很不合理，基础教育经费比高等教育经费短缺更甚。改变这种状况的关键，是在努力增加教育投资总额的前提下，调整教育经费分配结构及其学校的数量、布局、规模，充分利用人力、物力、财力，提高教育经费的使用效率和效益。在经费的筹措上，从全国范围来看，基本思路就是要逐步建立起一种以国家财政拨款为主，辅之以增收用于教育的税费、收取非义务教育阶段学生杂费、校办产业收入、社会捐资集资和设立教育基金等多种渠道筹措教育经费的体制[4]。

4 影响宏观教育管理的障碍因素

目前影响我国教育管理的宏观因素主要包括：认识障碍、法制障碍、区域障碍和信息沟通障碍。

有人错误地把教育的宏观管理看作是国家对教育事业的垄断，是要简单地复归于集权化的教育行政体制。这主要是因为混淆了两个不同的概念，一个是建立在市场机制上的教育的宏观管理，一个是建立在计划经济基础上的控制。加强教育的宏观管理，是要逐步建立起新型的教育宏观管理体系和管理制度。还有人认为，强调教育宏观管理与教育行政体制改革的主流不一致，与“自主办学治校”不适应。这种认为当前教育行政体制改革的重点是如何扩大学校的自主权问题的观点误读了教育宏观管理的目的。毕竟增强学校的活力，扩大办学的自主权是我国教育行政体制改革的目标和落脚点；同时，加强教育宏观管理是扩大学校自主权的前提和保证。

推行教育行政体制改革，变国家主管部门直接领导为间接指导、宏观调控，在这种体制下如何有效地发挥国家对教育整体的约束力和影响力，一个重要的方面就是加强教育立法。我国地域辽阔，经济发展水平很不平衡，各地区教育发展水平也不平均，差异较大必然会给强调使用统一标准、统一政策和措施施行管理的国家教育宏观管理带来诸多不便。当前我国教育发展水平明显偏低，教育发展水平提高程度偏缓，地区间教育发展水平差距偏大，教育发展的均衡性和协调性较差。这种差异，一方面增强了国家教育宏观管理的必要性和紧迫性，同时也增加了国家教育宏观管理的复杂性和难度。

建立固定而明确的信息沟通渠道，使各种教育信息能及时、准确地上传下达，既是政府及其教育管理部门转变职能、增强服务观念的内在要求，也是国家对教育事业进行有效的宏观管理的物质保证。但是由于教育管理组织机构庞杂、层次过多且职责不清，拉长了教育信息在传递和交换过程中的时间，降低了教育信息沟通的速度和质量；同时由于整体上相对落后的信息沟通手段，严重影响了教育宏观管理的时效性和权威性。

5 基于人力资本理论的我国教育管理建议

伴随着经济社会发展，市场经济体制逐步完善，中国高等教育正从过去的精英教育向大众教育转轨，从传统教育向现代教育转型，从封闭教育向开发教育发展。我们必须把握这些变化，更新手段，改变传统和落后的经验管理，将科学的管理方法引进高等教育管理行政管理领域，建立一个科学、规范、有效的高等教育宏观管理保障机制。

5.1 转变管理观念。坚持民主的原则，发扬民主是高等教育宏观管理的内在要求。由于管理工作的复杂性，人员众多，管理人员必须能够动员社会力量参与高等教育的宏观管理，来保证决策的科学性。同时要倡导科学化管理，高等教育的宏观管理系统运行要更加规范，在与外部环境相互作用中更加遵循市场经济活动规律，突出战略重点，进一步加强高等教育研究机构建设，以促进高等教育创新。树立管理为人、为社会发展服务的理念，政府和高校要把单一的从上到下的垂直式管理转向多元化管理，理顺行政管理与教学、科研的关系，为高校培养各类高级人才，为科技成果转化创造有利的环境和条件。引导高等教育创新与发展，立足于我国现代化建设大局和时代发展潮流的基本点，科学制定和实施今后的发展目标、发展思路、办学理念、特色定位等战略举措。

5.2 进一步健全教育领导机制。在当代社会，政府应当进一步健全和完善教育教学领导机制，提升高校的办学积极性；政府在高等教育机制中所扮演的角色，应当从管理者向服务者转型，从而更好地推动学术的自由发展，更好地切合社会发展和市场需求。在教育教学领导机制方面，应当着重从地方放权，从而扩大高校的办学自主权。减少中央对地方、高校事务的直接干预，从过程管理转为目标管理，从时时跟踪转为结果评估和反馈，做到以法律分权为主，政策、规划、命令等行政手段为辅，实现政府依法管理，高校依法办学的理想目标。地方政府应积极转变观念，从控制为主逐渐转向帮助和支持高校自主办学为主，引导社会力量参与高校的投资和监督。政府应该鼓励和提倡增强学术权力，下移高校权力中心，扩大基层人员尤其是教授治校的权力，避免行政权力对学术活动的过多干涉；同时需要提高教育的专业领导队伍素养，要鼓励领导深入生活，深入基层，积累丰富的经验和用人、理事、用权的技巧和方法；对于非专业的领导人，要鼓励领导参与管理与教育培训，提升领导人的管理专业性，从而保证这些领导人不只具有学术专业性，而且具备保证学校发展的管理才能。

5.3 依法治教。推进高等教育法规的实施。高等教育管理人员要始终保持较高的法律涵养，在执法过程中，要提高透明程度，体现民主原则，调动社会多方人员进行监督和检查。从日常工作实践进行“法律”创新，与学校里有关法学研究的人进行交流和探讨，对当前工作的准则及学校章程等做出新的调整，更好地行使各自的权利和义务，保证管理工作运行流畅。有选择地借鉴国外高等教育法制建设的经验，弥补缺失，发挥长处。

5.4 疏通督导渠道。创建教育督导工作机制，制定一整套符合实际、切实有效的评价指标和标准。突出重点，对教育经费的落实及使用和政府职责履行情况督导检查，保证督导评估的权威性。对教育督导部门统一检查和评估，其他部门不得再单独检查。加强督导，改善教学机制。对教学督导进行定量和定性分析相结合，客观、公正地评价，激发教师的潜力，把教学工作引入正确的轨道。

5.5 优化投资结构，拓展渠道。积极转变投资方式，强化投资力度。以公立高校为主，允许私人、企业、民间力量投资办学等多样化的所有制格局，在高等教育资金有限的情况下，政府要重点突出，合理分配和使用教育经费，建立有效的激励机制。高校自身要不断挖掘融资潜力，提高科研创新能力，积极转化为经济上的优势；同时，高校应以高新技术研发作支撑，充分利用国家的优惠政策，在市场中抢占优势，广泛、深入拓展社会筹资渠道[6]。

[1] 赵曙明．人力资源管理研究[M]．北京：中国人民大学出版社，2001．

[2] 赵曙明．国际企业：人力资源管理[M]．南京：南京大学出版社，2005．

[3] 邱均平，温芳芳．我国高等教育资源区域分布问题研究——基于2010年中大学及学科专业评价结果的实证分析[J]．中国高教研究，2010（7）：17-21.

[4] 张新平．教育管理学的持续探索[M]．合肥：安徽教育出版社，2007．

[5] 靳希斌．政府教育管理职能转变与公共教育体制建构[J]．现代教育管理，2011（10）：1-4.

[6] 孔德龙．关于我国高等教育行政管理的新思考[J]．潍坊教育学院学报，2009，22（2）：15-18.