图书馆文献资料呈缴制度的几点建议

吴鸿骊 （国家图书馆 北京 100081）

文献呈缴是国家图书馆及省级公共图书馆除文献采购外获取文献的主要途径，对馆藏建设具有非常重要的意义。国家图书馆（以下简称国图）作为国家的总书库，本着“外文求精，中文求全”的馆藏原则，肩负着保存呈缴文献的重任。然而，由于一些出版单位没有按时履行呈缴义务，呈缴率低已成为多年来困扰国图的问题之一。本文试图从立法视角，对国图的文献收缴问题进行初步探讨。

1 我国呈缴制度及国图收缴现状

我国图书出版呈缴制度可追溯至1906年6月清政府颁布的《大清印刷物专律》及同年12月颁布的《大清报律》和《著作权章程》，其目的在于对国内出版物进行控制与检查，而且大多依附于出版法规。

1914年12月，北京政府颁布了《出版法》，对强制呈缴做出规定并明确了处罚方法。例如，《出版法》第14条规定：“如未依规定禀报者，处50元以下、5元以上罚金。”[1]1916年，京师图书馆将依据《出版法》制定的呈缴制度呈请教育部，希望以此获得在内务部备案的全国出版图书加以收藏，此举得到教育部的批准，京师图书馆从而确定了其国家图书馆的地位。

1927年，南京国民政府大学院公布《新出图书呈缴条例》，其中明确规定了出版物的呈缴义务。1930年3月28日，民国教育部重新公布《新出图书呈缴规程》，其中第3条规定：“凡呈缴之图书，经教育部核收，发教育部图书馆、中央教育馆、中央图书馆各1部，分别保存。”[1]至此，国家图书馆呈缴图书的制度沿承下来。

改革开放以来，国图接受呈缴的依据是1979年以来国家新闻出版总署下发的一系列关于向国图呈缴出版物的通知及1997年国务院颁布实施的《出版管理条例》。《出版管理条例》明确规定：“出版单位发行其出版物前，应当按照国家规定向北京图书馆（国家图书馆前身）、中国版本图书馆和国务院出版行政部门免费送交样本。”[1]国家出版事业管理局（新闻出版总署的前身）早在1979年就下发了《国家出版事业管理局关于征集图书、杂志、报纸样本办法》的通告，其中对具体的呈缴方法及份数做出规定，并适时将向国图呈缴的数量由1本调整为3本，同时在补充通知中对呈缴样本的期限做出了规定，对不履行呈缴义务者规定了相应的处罚措施[2]。国家新闻出版总署后于1996年又对音像电子出版物做出相应的呈缴规定。

虽然有了一定的制度保障，但是国图的实际收缴状态仍令人担忧，从其近3年的收缴情况（见表1）便可以看出问题的严重性。

表1 国图近3年接收出版物呈缴情况表

国图馆藏本应作为国家文化遗产予以保存，但是其呈缴现状不尽如人意。国图领导对于呈缴问题十分重视，馆长亲自主抓呈缴工作，业务部门也倾其全力争取尽可能完整地收缴出版物。然而，面对全国580余家出版社、10 000余家杂志社、上千家报社以及不计其数的电子文献、网络信息和非正式出版物单位，其催补工作量之大是可想而知的。国图与这些缴送单位之间没有丝毫的隶属关系，所以不能采用任何行政手段收缴，在没有奖惩权和法律制约的前提下，只能通过协商加以解决，以致收缴结果并不理想。

2 国外呈缴制度及可借鉴性

国外出版物呈缴制度已有400余年的历史，最早起源于法国。1537年，法兰西一世颁布了《曼皮尔勒令》，命令法国印刷的一切资料必须无条件地呈缴1份到布洛斯图书馆。该制度的设立最初可能是出于政治目的——便于政府对出版物的检查和控制，但是它在客观上对本国文献的收藏和保存起到了积极的作用，其益处是显而易见的。其后各国纷纷效仿，发展到18世纪，英国、俄国、美国等国家均制定了符合本国利益的呈缴法规，并将其与本国文化遗产的保存紧密联系起来，极大地丰富了其国家图书馆的馆藏。欧美各国在制定和执行呈缴制度方面已取得了丰富的经验，其许多做法值得我国借鉴。

2.1 法律法规的制定和执行是呈缴制度有效实施的可靠保证

现在世界各国都将收藏文献上升到保存和利用人类文化遗产的高度，并纷纷采用法律的手段（即国家立法机构制定颁布相关法律）强制本国出版商及有呈缴义务者切实履行呈缴义务，以此确保本国文化财富的收藏和保护。目前现行出版物呈缴方法大致可分为4种类型：（1）版权法（Copyright Act），美国、英国和澳大利亚等国家将呈缴制度作为版权法的一部分；（2）呈缴法为单独的出版物法规（Legal Deposit Act），法国、瑞典、希腊、挪威、秘鲁、印度尼西亚和南非等国家采用此类呈缴制度；（3）国家图书馆法（National Library Act），加拿大、日本、尼日利亚和委内瑞拉等国家将呈缴制度作为国家图书馆法的一部分；（4）行政法规（Administrative Decree or Ordinance），中国、古巴和智利等国家的呈缴制度是以政府发布法令、规章的方式规定的。可见，目前世界上大多数国家均通过立法建立了出版物呈缴制度，而且呈缴制度具有法律法规的效力，带有强制性、不可抗拒性。此外，各国呈缴制度对呈缴方式、期限、份数、呈缴者均有详细的规定，并公布了相应处罚规则。其中，美国素以执法严格著称，惩处力度较大，确保了其国会图书馆成为世界最大的和拥有资讯最丰富的图书馆。丹麦与南非等地的呈缴制度对拒绝呈缴者规定了相应的罚款条例，如不奏效，则采取更加严厉的处罚措施，以确保呈缴制度的有效实施。

然而，目前我国恰恰缺少一部由国家立法机构为图书馆制定颁布的行之有效的法律，仅凭《出版管理条例》和新闻出版总署下发的一系列通知，还是非常缺乏法律威严和效力的，也缺乏强制性和威慑力。

2.2 呈缴的目的和特点

随着社会的发展与进步，呈缴由最初的文化统治转变为文化保护。欧美诸国将图书呈缴制度与著作权保护联系起来，如1790年美国制定呈缴法，其内容主要针对著作权登记和著作呈缴问题；1793年法国也制定了相关的法规，此后欧洲各国依此效仿。

美国呈缴制度的目的明确，即保护知识产权，使美国国会图书馆成为美国乃至世界上馆藏最为丰富的图书馆。其内容具体可概括为以下4个方面：①著作权保护与登记；②丰富国会图书馆馆藏；③编制国家书目和收集本国出版统计数据；④国会图书馆与其他图书馆进行书刊资料的交换与赠送。其后3条与我国的呈缴制度基本相同，而第1条尤为值得我国借鉴与效仿。因此，我国应将呈缴制度与著作权保护、登记结合起来，使出版物呈缴制度受著作权法的保护。

2.3 根据文献载体方式的变化及时修订呈缴法规

随着科学技术的发展，电子出版物应运而生，并在文献中的比重、地位和作用越来越显著。各国图书馆均对此做出了积极的响应，纷纷将电子出版物纳入出版物呈缴之列。例如，1989年，挪威在重新修订的《公开发行书刊资料呈缴法》中将电子出版物列入呈缴范围；1993年，美国将电子出版物、网络出版物明确纳入呈缴范围；1997年，丹麦颁布的《出版物呈缴法》规定，出版商需向国家图书馆呈缴静态的网络信息资源，并将未来可能产生的其他载体出版物纳入呈缴范围，还规定出版商必须提供国家书目制作所需的信息，同时丹麦修订现行的呈缴制度和著作权法，以通过法律保障动态信息的自动收集；2002年，芬兰将网络信息资源纳入呈缴范围。

3 我国呈缴制度改进建议

我国新闻出版总署于1996年公布了《关于缴送音像、电子出版物样品的通知》，其中规定：向国家图书馆缴送电子出版物，并且每种1份。2001年，国务院发布的《音像制品管理条例》规定：“音像出版单位应当自音像制品出版之日起30天内向国家图书馆免费送交样品。”[3]在《音像制品管理条例》的保障下，国图才得以将国内出版的视听文献全部采选、入藏。为改进完善我国图书馆文献资料呈缴制度，笔者建议从如下方面做出努力。

3.1 督促国家尽早出台《图书馆法》

《图书馆法》是图书馆事业发展与兴盛的根本，也是确保呈缴工作顺利实施的法律依据。国图应以典藏国家文化遗产为己任，与全国图书馆界同仁共同努力，督促《图书馆法》早日出台，以确保呈缴有法可依、依法而行。

《呈缴法》是出版物呈缴的法源依据，应成为《图书馆法》规章的独立部分，以突出它的法律权威性与效力，提高呈缴的保障力度。因为呈缴与典藏文献的完整性之间有着最为直接、密切的关系，国图有责任和义务提出一套完备、切实可行且具有前瞻性的呈缴条例方案，以为国家制定法规提供依据。

信息技术时代，新的出版物载体不断出现，为适应新时代的需要，呈缴法规应详细规范各类文献的定义与范围，呈缴范围应涵盖各种载体的出版物，包括动态的网络资源。

3.2 扩大宣传呈缴的重要性

义务呈缴是保存国家文化遗产的重要组成部分，国图和省级收缴单位有责任宣传呈缴的重要性和必要性，利用新闻媒体广为播讲，为保护文化遗产造舆论，提高全民保护国家文献的意识。国图和省级收缴单位可通过参加出版界年会及重要的出版活动，在现场宣传、讲解呈缴的意义和出版单位应履行的义务，阐明呈缴对于双方的有利影响，让出版商将呈缴变为自觉的行为。

3.3 加强与新闻出版职权机构的合作

呈缴离不开国家新闻出版总署和各地新闻出版局的大力支持，图书馆要加强与新闻出版职权机构的合作。国图每年都会赴全国各地补缴书刊，一般新闻出版局直接介入、帮助催缴的效果都比较好。因此，有必要将年终汇总的呈缴清单通告各省新闻出版局，请他们帮助督促各出版单位履行呈缴义务，并将呈缴作为年终验收的硬性指标。虽然新闻出版职权机构对于呈缴制度的实施与执行具有直接的权威性和效力，但是图书馆切不可有依赖性，还要尽力做好自己的事。

3.4 限定呈缴范围，减轻呈缴单位的负担。

现在出版单位都是独立经济核算单位，呈缴任务太重势必会影响其呈缴积极性。例如，有的出版单位除了要向国家指定呈缴部门呈缴出版物外，还要向本省市出版局及各级各类图书馆呈缴出版物，呈缴总数较多。尤其对于一些昂贵的图书、套书和画册等，由于其制作成本较高，此类文献的呈缴致使出版社不堪重负，不缴、少缴、漏缴的行为在所难免。因此，呈缴制度必须确定呈缴范围，限定必缴单位、所缴内容及数量，尽量减轻出版单位的负担。

3.5 建立对呈缴者的补偿机制

我国呈缴制度偏重于呈缴方的呈缴义务，很少提及对呈缴单位及个人的补偿，其直接后果是有失公平，以致呈缴积极性不高。现行呈缴方式根据呈缴目的大体可分为：①行政备查呈缴，即出于行政管理需要的呈缴，是义务性的呈缴；②为取得著作权保护而呈缴，即为享受权利保护而承担的义务，无偿呈缴可以说是对权利保护的补偿；③为文化保存而呈缴，虽然这是出于公益目的的呈缴，但是收缴单位无权凭借公共利益名义而无条件地剥夺私人的利益，故应给予补偿[4]。国外的一些呈缴补偿机制给我国呈缴制度的完善带来很大启发，如日本是按出版物零售价的相应百分比进行补偿，英国、俄国等也有类似的补偿制度，加拿大等国规定呈缴人可依照法律、法规和相关政策规定享受税收优惠。可见，一味地强调呈缴的义务性是不公平的，这方面应在制定《呈缴法》时引起重视。

3.6 建立呈缴奖惩制度

呈缴制度中应设置相关的呈缴奖罚条例，对于呈缴及时的出版单位，可由宣传机构给予表彰或适当的物质奖励；对于不缴、少缴、漏缴的出版单位，可由行政机构进行监督，并根据奖罚条例加以制约。呈缴奖罚条例要有硬性的呈缴规定，如呈缴范围、期限、违章程度、惩罚方法、罚款数额等。此外，还应考虑通过立法赋予图书馆一定的自主权利，允许其向违规或不作为部门提出行政复议或行政诉讼，并要求法院对违反呈缴法规的相关单位和个人强制予以处罚，以此维护法律的权威性，保障呈缴制度的顺利执行。

[1]易青生. 国家图书馆图书文献收缴问题探讨[J]. 情报杂志,2005(S):159-160.

[2]国家出版事业管理局关于征集图书、杂志、报纸样本办法[EB/OL]. [2011-12-01].http://www.gapp.gov.cn/cms/html/21/399/200601/447395.html.

[3]李华伟. 中外缴送制度的立法与实践及其对我国制定缴送法规的启示[J]. 国家图书馆学刊, 2004(1):47-51,89.

[4]申庆月. 公共图书馆法定呈缴制度的法律研究[J]. 经济研究导刊,2011(2):211-213,223.