加拿大公共住房PPPs模式实践与启示

李进涛,孙 峻,李红波

（1.湖北工业大学土木工程与建筑学院，湖北 武汉 430068；2.华中科技大学土木工程与力学学院，湖北 武汉 430074 3.昆明理工大学建筑工程学院，云南 昆明 650224）

一、引言

加快保障性住房建设是解决城市中等偏下收入家庭、新职工以及外来务工人员住房困难的主要措施，也是实现“住有所居”目标的重要途径之一。我国政府提出要大力发展公共租赁住房建设，以完善住房供应体系，培育住房租赁市场。然而，落实公共住房建设资金是地方政府所面临的一大难题。在许多发达国家中，公共住房大多数由私人企业投资建设[1]，在基础设施建设融资中被广泛应用的PPPs（Public-Private Partnerships，公私合作伙伴关系）模式也被应用于住房建设中。本文以加拿大住房PPPs模式为例，梳理该模式的特征，以期为拓宽我国公共住房建设融资渠道提供借鉴。

二、公共住房PPPs模式

（一）PPPs模式

20世纪80年代初期，英国鼓励私人资本参与公共基础设施建设。到90年代初期，因公共、私人部门共同参与公共项目的建设而逐渐形成一种新的投融资模式，即PPPs模式。后来该模式逐渐被其他国家所接受并被广泛应用于收费公路、铁路、轻轨、港口、机场等基础设施建设领域[2]，也被较多地应用于博物馆、健康服务、污水及废弃物处理、社会住房等公共服务领域[3]。对于PPPs模式的定义目前尚无定论，主要包含两层含义，其一是倡导合作，鼓励公共和私人部门建立起合作关系；其二是为满足公共需要，以公共和私人部门建立起的伙伴关系进行公共项目的建设。PPPs模式还被视为一种管理理念，通过公共和私人部门之间多样化的安排，使传统上由政府承担的公共建设转向以私人部门承担为主，因此被称之为“新公共管理”[4]。

（二）公共住房建设领域的PPPs模式

20世纪70年代，欧洲一些国家为减少公共住房支出，住房政策发生了重大变化，逐步实行以市场为导向的住房政策。80年代，许多国家为解决低收入群体住房问题，在大规模建设低成本住房时引入了住房PPPs模式。例如，英国在《住房法》中规定租住公房的住户可以选择由政府和社会合作的住房协会来管理所居住房，其中住房协会是民间住房互助组织，属非营利机构。《住房法》还规定，允许住房协会引入私人资金来修建住房。在政策调整过程中，私人公司、地方政府、住房协会在英国住房建设、管理中承担更为重要的角色[5]。到20世纪70年代中后期，地方政府逐步淡出新增住房的供给，新增住房供给的职能主要由私人公司和住房协会承担。21世纪初，非营利组织取代公共部门在可支付租赁住房供给方面取得了显著的成就。与英国一样，美国也采用公私合作伙伴模式建设公共住房[6]。

在住房PPPs模式中，往往由政府提供土地、出台激励措施，由私人部门承担住房建设任务。PPPs包括两个或两个以上参与方，其中至少一方是公共部门，另一方是私人部门。一般住房PPPs模式的参与主体主要由三方构成，其中私人部门包括土地所有者、开发商、建筑商等，非营利机构包括社区团体、非营利住房协会或社区企业组织等，公共部门主要是不同层次的政府。住房PPPs的具体模式受到经济、政治和文化环境的影响[2]，各国的模式不尽相同，具体模式超过一千种[7]，但主要特点是以公共和私人部门之间的合同与相互信任为基础，合理分担风险，在收益分享的前提下履行各自职责，实现解决住房问题的目标。

自私人部门参与公共住房建设后，住房PPPs模式被世界上许多发达国家所采用[8][9]，也有发展中国家运用此模式较好解决了本国的住房问题[10][11]。例如，印度国家住房政策主张政府通过解除法律和管理的限制创造条件引入私人部门参与住房建设，以促进住房供应，使政府由住房直接供应者转变为鼓励私人部门建设、融资、运营和维护住房的推动者，PPPs作为重要的建设模式在20世纪末就被应用于印度城市住房建设中，对解决低收入群体的住房问题发挥了重要作用[12]。

三、PPPs模式在加拿大住房保障中的实践

（一）加拿大住房政策背景

在加拿大，如果一个家庭在住房支出超过家庭收入的30%，则被视为存在住房承受能力问题。近年来的调查数据显示，13.7%的加拿大家庭（大约150万人）存在住房承受能力的问题，在有的地区该比例更高。另外，据加拿大联邦政府估计，加拿大还有15万无家可归者，这些无家可归者往往陷入贫困而无法摆脱困境。联邦政府每年要支付45～60亿加元用于提供紧急庇护住所建设、健康等社会服务，这无疑增加了纳税人的负担。除了低收入家庭、无家可归者的住房困境外，加拿大住房问题还面临人口老龄化程度加剧、外来人口增加等带来的住房挑战。

与公共住房需求增加极不相适应的是政府公共住房支出下降、住房供给严重不足。20世纪70年代初期，加拿大公共住房计划由联邦政府财政支出承担，省级政府负责管理。80年代，自新保守党执政以来，为了减少财政赤字，联邦政府的住房政策发生了重大变化，住房保障职责也开始向省级政府转移。虽然此时私人抵押贷款仍然可以用于公共住房项目建设，但使用条件更为苛刻，受此影响用于公共住房项目的资金大幅度下降。统计数据显示，联邦、省、市三级政府用于住房方面的支出从2001年的46亿加元下降到2006年的44亿加元，2007年有所上升，2008年受金融危机影响又开始下降。在新建公共住房投资方面，阿尔伯达省从1991年的3.82亿加元降至2007年的1.9亿加元；多伦多也从1997年17亿加元减少到2007年的7.98亿加元。自1993年以后，全国每年新建公共住宅平均仅为1000套左右，而20世纪70年代末期到80年代初期是20000套以上[13]。

过去，公共住房特别是面向中低收入家庭的社会住房主要由联邦、省政府计划建设，而现在加拿大政府仅对有限的新建住房和更新住房给予补贴。依靠政府力量已经难以满足社会对公共住房的需求。21世纪初期，住房PPPs模式在英美等国的成功运作引起了加拿大政府的关注，成立了住房PPPs中心（现为可支付住房中心），该中心主要任务是找寻合作者，如非营利机构、建造商、开发商及联邦、省、市政府的相关部门和机构，支持、鼓励公共和私人部门合作建设公共住房，推进公共住房建设。现在，已经有50多个公共住房项目在该中心的推动下竣工并投入使用。

（二）公共住房PPPs模式案例

案例选择主要考虑两方面因素:一是公共住房建设过程中政府未给予或很少补贴，这是住房PPPs模式优势的重要体现；二是考虑到供给对象的收入水平，要求项目建成后服务对象是低收入家庭。据此，本文选择三个PPPs模式下的公共住房建设项目案例进行分析。三个案例分别是位于阿尔伯达省卡尔加里市的鲍勃沃德住宅项目、马尼托巴省温尼伯市的HOP住宅项目、安大略省多伦多市摄政公园住宅项目（见表 1）[14]。

表1 PPPs模式下的公共住宅项目比较

（三）公共住房PPPs模式的特点

上述三个案例是以住房建设项目为基础建立起的公、私合作伙伴关系，其中鲍勃沃德住宅项目是租赁型住房；HOP住宅项目是销售型低成本住房；摄政公园项目则是混合型社区，租售兼重。虽然三个公共住宅项目的具体模式不尽相同，但具有以下共同特点:

（1）公共部门的参与作用不容忽视。在住房PPPs模式中，公共部门可以是政府及其部门机构或有政府背景的组织机构。一方面，公共部门的参与为公私合作伙伴组织通过土地审批、获得土地开发权等方面提供便利；另一方面，公共部门也可以为PPPs模式的住房建设项目提供部分资金。例如，公共基金是HOP住宅项目和摄政公园项目成功的关键。

（2）私人部门在公共住房供应中扮演了重要的角色。私人部门中拥有在设计、建造、融资、土地开发、营销、物业管理等方面能力突出的专家，在平衡各方面资源、管理风险等方面具有丰富的经验。例如，摄政公园项目面临资金匮乏、社区问题突出，在丹尼斯公司的参与下，这些问题迎刃而解。私人部门的参与使项目融资不再成为难题，也改善了资金结构。作为全国有名的最贫困的城市社区，摄政公园社区里存在暴力犯罪等诸多社会问题。对该社区进行再开发，必须对现有经济和社会环境着力改善，以提高购房人的信心。TCHC和丹尼斯公司将突破口选在营销方面，成功地将商业部分租赁出去，为社区注入了经济活力，促进了物业价值提升。如皇家银行、加拿大最大的连锁餐厅Tim Horton、加拿大第二大超市连锁机构Sobey’s就是入驻该社区的第一批商业伙伴。

（3）合同是伙伴关系合作的重要基础。选择合作伙伴和清晰定义各参与方的角色和职责是公共住房项目成功的关键。例如，在鲍勃沃德住宅项目和摄政公园项目中，参与各方以合同的方式明确各方的职责，使各方能发挥自己的技能特长，提升项目价值。另外，项目参与各方相互信任、共同协作，能充分展示想法、技能和经验，减少了各方行为的不确定性，提高了工作效率，降低了交易成本。除了协议条款外，TCHC与丹尼斯公司还建立了利益共享、风险共担的机制。

（4）强有力的私人部门领导是公共住房项目成功的一个必要前提。在公私合作伙伴关系中，强有力的领导不仅仅起到整合资源的作用，还能够吸引其他公司和社区团体全力以赴地加入到公共住房建设项目中去。例如，卡尔加里无家可归者基金就成功地获得了大笔慈善捐赠；卡尔加里住房建设商基金使建造成本降到最低；鲍勃沃德住宅项目比计划提前了6个月完工。

四、加拿大住房PPPs模式对我国的启示

从发达国家和地区的住房保障实践可以发现，发达国家和地区除了政府直接投资或补贴公共住房建设外，还充分发挥私人企业和非营利企业、组织机构的作用，多种途径解决低收入家庭的住房问题。国外住房PPPs模式可以借鉴到我国经济适用房、廉租房、公共租赁住房等公共住房建设和运营管理领域，解决中低收入群体的住房问题。当前我国以政府为单一主体进行的公共租赁住房建设所遇到的困难较多，其中融资问题凸显，已经成为各地公共租赁住房的发展瓶颈[15]。因此，可以借鉴国外住房PPPs模式的经验，促进我国公共住房建设，实现住房保障目标。

第一，成立专门机构，推进PPPs模式的公共住房建设。从国外住房PPPs模式发展历程看，许多国家都专门成立了住房PPPs专门机构。例如，加拿大设立了住房PPPs中心（CCPPPH），美国的住房和城市发展部（HUD）下设专门机构负责PPPs模式下的公共住房建设事宜。公共住房建设涉及到土地供应、规划、设计、融资、税务、物价、财政等部门，可以借鉴国外做法，由政府设立专门机构，负责选择公共、私人部门参与主体，协调PPPs模式实施过程中各参与方的关系，保障公共住宅建设项目顺利进行。

第二，发挥非营利性组织、私人部门的专业特长，推进公共住房建设与运营管理。非营利性组织、私人部门在参与公共住房建设及运营管理时具有突出优势。一方面，非营利性组织、私人部门除了接受来自政府部门的资金扶持外，更重要的是能吸引其他社会资金进入公共住房领域，从而减轻政府财政支出的压力；另一方面，非营利性组织、私人部门专业化程度高、效率快，具有丰富的从业经验和稳定的专业队伍，能以较高的效率完成公共住房建设及管理任务。

第三，创新公共住房土地使用制度，保障公共住房建设用地供给。土地是建设经济适用房、廉租房、公共租赁房等公共住房最基本的前提条件。土地使用制度关系到公共住房用地取得成本、供给规模。在用地取得方式方面，除了采用行政划拨方式外，还可以采用低价出让、租赁、作价入股等方式，全力保障公共住房建设用地供给；在用地来源方面，可以充分利用市区内闲置土地、旧厂房用地以及工业园区建设用地。在以多方式、多途径供应公共住房用地过程中，可能会受到现有土地用途的限制，例如原用地性质为工业、商业等用地则涉及土地变性的问题，因此需要在用地政策方面有所创新。

第四，坚持政府在公共住房规划选址方面的主导作用。在城市住宅空间布局方面，世界各国普遍推行混合居住模式[16]。混居模式有利于社会各阶层共享城市基础、公共设施，促进社会融合。从我国公共住房建设实践看，公共住房空间布局方面的突出问题是选址多位于城市边缘地带，并且集中建设。一方面，虽然住房价格、租金较低，但周边的城市基础、公共设施严重不足，导致通勤时间过长、道路拥堵加剧；另一方面，集中建设加剧了低收入群体空间聚集，强化了居住分异，容易导致社会分割问题[17]。因此，我国公共住房在选址规划方面，应借鉴加拿大摄政公园混合社区及其他国家混合社区建设经验，坚持政府主导，合理安排公共住房空间布局，避免在城市边缘区选址、集中大规模建设的情况。可以在市区配套设施完备的区域按比例配建公共住房，建设混合社区，使低收入群体不降低生活质量、福利水平和发展机会，公平地享受城市发展带来的成果，促进社会融合。

第五，政府给予公共住房建设财政支持及项目融资、税收优惠。国外私人企业和非营利企业、组织机构在建设公共住房时，除了获得政府专项资金支持外，还可以申请政府的低息或无息贷款，并在税收上享受低税或免税待遇，因此所建住宅能以低于市场价格租售给低收入家庭。因此，在我国PPPs模式的公共住房建设中，政府或相关职能部门应为公共住房项目提供一定比例的专项资金支持；为其提供低息、无息或政府贴息贷款，给予融资担保与协助；对其在营业税、所得税等税收方面予以减、免税待遇。当前，我国已经出台公共租赁住房建设和运营税费优惠政策，但优惠幅度比较低，刺激作用有限，应该提高优惠幅度，增加免税项目。例如，大幅度降低公共住房建设和运营相关税收，按公共住房建设规模给予减免行政性事业收费、城市基础设施配套费等。

第六，以合同关系明确参与各方的职责并合理分担风险。从加拿大住房PPPs模式看，通过合同谈判确立合同关系，清晰定义各参与方的角色和职责是公共住房项目成功的关键。公共、私人部门应以合同形式明确各方责任，充分发挥各自优势，如公共部门承担土地征用、房屋拆迁、融资协助等工作，私人开发商承担筹资、设计、施工、营销及运营管理等工作。另外，公共住房项目社会效益高，投资额大，面临风险多，因此公共、私人部门还应进行风险分担设计，使参与各方合理分担风险。

最后，建立合理利益分享机制。公共住房建设项目仅靠运营收入很难收回成本或盈利，私人部门很难获得足够的经济利益，而政府可以从中获得较大的社会效益。因此，政府为激励私人部门投资应给予相应让利、补助，在必要的情况下可赋予私人企业特许经营权，保证私人部门获得应有的回报。

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