“乡财县管乡用”改革之我见

周群红

开展“乡财县管乡用”改革试点，这是继农村费改税之后县、乡镇财政改革的又一重大举措。“乡财县管乡用”，是为县级政府财政管理部门在保证“资金所有权不变、使用权不变、审批权不变、会计主体不变”的前提下，对乡镇财政理财过程进行监督、管理的一种新制度。

实行“乡财县管”改革工作，是为推动建立公共财政体制框架，加强财政资金调度能力和政府宏观调控能力，规范乡镇收支，防范和化解乡镇财政债务、巩固农村税费改革成果的财政管理方式改革。有利于缓解县乡财政困难，规范乡镇的收支行为，有利于深化农村税费改革。

一、乡财县管财政改革存在的问题

（一）与现行的《预算法》有冲突的地方。如果目前“乡财县管”财政管理方式中的乡镇预算由县乡两级共同编制，而且县级财政部门的“乡镇会计核算中心”直接管理乡镇财政收支，以及实行县财政局对乡镇财政机关的垂直管理等，实际上在很大程度上剥夺了《预算法》规定的乡镇政府的预算管理权，使“一级政府一级预算”无法得到真正的、全面的落实。

（二）进一步消弱了乡镇政府的职能。财政部门是一级政府的重要职能部门，财政手段是政府进行调控的重要杠杆。实行“乡财县管”后，乡镇财政机构归县财政部门垂直管理，收支管理权又转移到县“乡镇会计核算中心”，这就使本来职能严重不全的乡镇政府又在很大程度上丧失了财政管理职能。

（三）弱化了乡镇经济成果发展与其财政利益之间的直接联系。实行“乡财县管”后，乡镇的财政支出与财政收入之间、财政收入与经济发展之间的联系被淡化，有的乡镇可能产生对其财政收入增量甚至存量被调整的担忧，可能产生依赖县级财政的等、靠、要思想，甚至可能挺而走险，采取不正当手段逃避县级财政部门的监督和管理等等，势必会影响乡镇经济发展和当家理财的积极性。

（四）不能根本上解决乡镇财权与事权不统一的矛盾，使得乡镇推行改革的动机不足。取消农业税在进一步减轻农民负担的同时，也意味着基层财政收入进一步枯竭。而“乡财县管”改革仅仅是县乡两级财政管理权限的改革，县乡两级的总财力并没有增加，通过加强对乡级财政支出的管理，能够相对减少行政成本和资金浪费，但如果没有转移支付等配套措施，“乡财县管”并不能从根本上缓解县乡财政困难。与此同时，乡镇政府面临着沉重的支出责任。

（五）失去财政自主权使乡镇为农民服务的积极性大大降低。“乡财县管”改革实行乡镇财政资金所有权、使用权与管理权、监督权相分离，由县财政对乡镇财政资金活动进行全过程管理和监督，规范乡镇财政收支行为。但从乡镇的权力来看，是乡级政府财权的削弱和上划，而且对资金使用审批权的上收不仅是审批权的明显转移，也是资金所有权和使用权的隐性转移，因此在加强对乡级政府行为监督的同时，也使相级政府基本丧失了为辖区内居民自主提供公共产品和服务的能力。再从服务的效率和意识来看，“小规模的农村公共产品点多面广，过去主要靠乡镇政府及村委会供给，而现在难以纳入县级以上政府的视野”。而乡镇在“乡财县管”后，失去财政主动权，为农民服务的积极性已大大降低。

二、深化“乡财县管乡用”改革的对策

（一）进一步深化改革。清理乡镇财政供养人员，严格控制财政供养人数增长；明确乡镇财政支出的基本顺序，按“保工资、保运转、保重点”的原则，优先保证工资正常发放；全面清理乡镇银行帐户和票据，摸清乡镇收入家底，核实清理乡镇各项债权债务。在此基础上严禁新增负债，并采取积极有效措施，努力消化现有债务。通过“乡财县管乡用”改革，加强县乡财政对涉农资金的监管，堵住乡镇预算编制管理，提高工作效率，降低运行成本，提高机关管理效能，促进乡镇政府职能的转变。力争用三年左右时间，逐步建立资金稳定、管理规范、保障有力的村级组织运转经费保障机制。

（二）进一步调整与完善县乡财政体制，确保乡镇财政财权与事权统一。“三农问题”、县乡财政困难问题和政府体制（特别是省以下体制）问题的相互交织，是当前地方财政局面复杂性的突出表现。面对当前社会深刻结构转型从县乡财政困难角度反映出的难题，必须着眼于省以下财政体制和政府体制全局来求解。因此乡镇财政解困，应从调整和完善县乡财政体制入手，确保乡镇政权与事权统一。在原则上，要坚持“财权与事权相统一；因地制宜，分类管理；利益共享、风险共担；有利于调动乡镇积极性；确保乡镇机构正常运转和政权的稳定”。

（三）建立规范的县乡政府间财政转移支付制度，逐步实现县域内公共服务均等化。“乡财县管”改革使得乡镇财权上收、县级财政更加集中，也就提高了县级政府实现县域内公共服务均等化的能力。为了缩小县域内各乡镇之间公共服务的差距，应该建立规范的县、乡政府间财政转移支付制度。在目标选择方面，应优先选择纵向平衡和均等化两个最重要的目标，以解决乡镇财政收支缺口，平衡各乡镇之间差异，确保不同收入水平的人能享受到基本的公共服务。在转移支付结构方面，以一般性转移支付作为作为县乡之间转移支付的重点，充分发挥县级财政的宏观调控功能，对各乡镇的可支配财力予以适当的调节，保证各乡镇政府正常运转和具备大体一致的社会服务功能；同时，以专项转移支付和特殊转移支付作为中央与省调控县乡社会发展、解决特殊情况的工具。

（四）加强县级财政监督。“乡财县管乡用”是财政政权的一定程度上的回收和上移，作为县一级财政的权力明显增大。对于县一级的明显直接管理或者监控，这无疑对县级机构和领导来说是权力和利益的诱惑，容易使该级政府官员滋生腐败的念头，助长了上级机构职员的权力欲和官僚作风。所以，“乡财县管乡用”的相关职员和上级领导应提高自身素质，并设立相应的机构来监督和管理相关的部门。

（五）树立和落实“公共财政”理念，突显乡镇财政的服务职能。“乡财县管乡用”改革是公共财政体制改革向乡镇的延伸。而公共财政的一个重要特征就是以满足公共需要为主要目标和工作重心，以提供公共产品和服务为基本方式。因此，乡镇要树立和落实“公共财政”理念，突显乡镇财政的服务职能。“乡财县管乡用”改革后，应该强化核算意识、理财意识、为农民服务的责任意识，特别是要提供一些点小面广、没有纳入县级财政统筹范围而当地农民又特别需要的公共产品。

（六）健全网络信息环境，提高财务运行效率。“乡财县管乡用”的实施，使得乡镇财务运转困难，存在严重的预算外支出软约束问题，使得本不成熟的“乡财县管乡用”成了耗油的油老虎。所以要考虑的是如何简化和节约县级财政乡镇财政管理的程序。实现低成本运行，提高办事效率，还可以监管乡镇财政运行的情况，又确保乡镇正常的用款需求。网络不仅解决了人员繁忙的问题，而且采用“会计集中核算+国库集中支付的”财政管理信息化模式大大节约了工作成本。做好“乡财县管乡用”系统软件开发和实施工作，要逐步建立和完善县级国库集中支付系统与其他核心业务系统的接口标准。保证县财政会计核算中心与乡镇联网，实现资金的网上申请、网上审核和网上拨付，做到信息化、网络化。